浅析治安管理处罚法三大亮点
王修利
（中国人民公安大学，北京，100038）
内容摘要：《治安管理处罚法》与《治安管理处罚条例》相比有三大亮点，主要表现在：与其它相关法律衔接更加紧密；对社会治安综合治理的规定更具理性化；进一步加强执法监督和注重对公民基本权利的保障，更具人性化。
关键词：治安管理处罚法 自由裁量权 执法监督 公民基本权利
《治安管理处罚条例》自1987年1月1日实施以来，在维护社会治安秩序，保护公民合法权益等方面发挥了重要作用，但随着社会经济的发展，治安管理出现了新情况、新问题，如集体性上访等群体性事件，城市流浪乞讨问题。这些问题依据原有的法律解决有很大困难。因此在治安管理处罚条例的基础上根据形势发展的需要作更加完善和具体的规定非常必要。
十届全国人大常委会第十七次会议表决通过了《治安管理处罚法》。这部关乎老百姓切身利益的法律的立法宗旨在于，在保障公安机关履行治安管理职责的同时，也对权力的行使加以规范和监督，以切实保障公民的权利。《治安管理处罚法》比《治安管理处罚条例》更具人性化，突出表现为三大亮点。
一、 与其它相关法律衔接更加紧密
《治安管理处罚条例》实施以来，在维护社会秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益方面发挥了很大作用，但是最近十年，我国法制历程进步很快，许多法律相继颁布或者修订，这些法律在内容、形式、实体、程序上有很多与《治安管理处罚条例》的规定不一致的地方，造成立法不统一，行为表述不一致，处罚设定不一致，给公安机关执法带来很大问题和困难。纵观《治安管理处罚法》全文，其与《刑法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等相关法律联系更加紧密。
1、调整的内容大幅增加。
《治安管理处罚条例》规定的违反的治安管理行为只有八类73种，而修订后的《刑法》规定了400多条罪名，导致大量不构成犯罪，但确需治安管理处罚的行为处罚无据，形成了“执法真空”。例如站街拉客，只处于卖淫的前期阶段，没有具体的卖淫行为，百姓反映强烈，可公安机关无法实施有效的惩治；存在安全隐患的大型活动，虽然违反了公安机关的安全规定，但只要没造成严重后果，公安机关无法处罚；强迫他人劳动，如果对人身未造成伤害，时间短又构不成非法拘禁，就无法追究其法律责任。对这些行为《治安管理处罚法》明确规定可以处罚，消除无法可依的现象。
2、对治安管理处罚程序的适用作了明确规定。
《治安管理处罚条例》先于《刑法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《道路交通安全法》等法律制定，使得治安管理处罚条例中的一些规定与之相抵触，使法律规范本身存在着不一致、不协调、不衔接的现象，尤其表现在程序方面。为维护法制统一，《治安管理处罚法》注意处理好治安管理处罚的法律与新《刑法》、《行政处罚法》以及其它相关法律的衔接。
在治安管理处罚程序的适用上大致可分为三种情况：一种情况是，治安管理处罚法中有规定，行政处罚法中没有相应规定或者规定不一致。这种情况有的是属于该规定是为适应治安管理本身的特点而设定，如治安管理处罚法规定，公安机关为了调查案件的需要，可以传唤违反治安管理行为人，对无正当理由不接受传唤的，可以采取强制传唤措施；公安机关可以检查与违反治安管理行为有关的场所和人身程序；人民警察对事实清楚，证据确凿的，处警告或者二百元以下罚款的案件，可以当场做出处罚决定等。第二种情况是，治安管理处罚法的规定与行政处罚法的规定基本一致。如关于扣押程序的规定；关于做出处罚决定前应当告知当事人作出处罚的事实、理由、依据以及依法享有的权利；关于处罚决定应当载明的事项；关于罚款收缴分离的规定等。这种情况主要是考虑到，这些规定涉及行政管理相对人的权利，当事人有权知道。虽然在行政处罚法中已经有规定，但在治安管理处罚法中予以重申，既有利于当事人知悉和保护自己的权利，监督公安机关依法行使职权，也便于公安机关执法时遵守和引用。第三种情况是，治安管理处罚法中没有规定，需要适用行政处罚法的相关规定。如关于听证，治安管理处罚法只是规定公安机关作出吊销许可证和两千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知当事人有权要求举行听证；当事人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。通过这些治安管理处罚程序的规定，尽可能从根本上解决法律适用冲突问题。
二、增加社会治安综合治理的规定
《治安管理处罚法》第6条规定：各级人民政府应当加强社会治安综合治理，采取有效措施，化解社会矛盾，增进社会和谐，维护社会稳定。在草案中本来没有这一条，但社会治安问题是诸多社会矛盾和消极因素的综合反映，构建和谐社会，维护社会稳定，除了要加强社会治安管理以外，更需要各级政府采取有效措施做好工作，正确处理和及时化解社会矛盾。这不仅是一个重大的社会问题，也是一个重大的政治问题。加强社会治安综合治理，关系到改革发展稳定的大局，关系到国家的长治久安。我国正处在社会转型期，各种社会矛盾相对比较突出，群体性事件时有发生，影响社会治安的因素比较多，这些都不是公安机关一家所能解决的。针对这些情况，各级人民政府要进一步提高对社会治安综合治理工作重要性的认识，切实加强组织领导，担负起维护社会治安和稳定、保一方平安的政治责任，扎扎实实地抓好社会治安综合治理工作。
三、进一步加强执法监督，保护公民基本权利
英国历史学家阿克顿曾说过：“一切权力都使人腐败，绝对的权力绝对使人腐败。”权力必须受到监督。而加强执法监督和保护公民权利可以说是《治安管理处罚法》最大亮点。
1 、专章规定执法监督
第一次提交全国人大常委会审议的《治安管理处罚法》草案并未设置专门的章节对执法监督作出规定。在法律草案的审议过程中，有些常委会组成人员和地方、部门提出，为维护社会治安秩序，需要赋予公安机关及其人民警察必要的权力，同时又要对其权力的行使加以规范和监督，以保护公民的权利。因此，法律增加了“执法监督”一章，对公安机关及其人民警察办理治安案件应当遵守的基本行为规范作出有针对性的规定。
2 、对治安管理程序进一步详细规定
治安管理处罚程序在治安管理中有着重要作用：一是限制治安管理处罚权力的恣意行使，防止公民、社会组织的合法权益遭受行政权力的无端侵害；二是使治安管理处罚的决定具有确定性、合法性，维护行政权力、提高行政效率。在我国，法律文化传统一向不重视程序规范的作用，治安管理程序更是饱受冷遇。而且，我国目前的现状是行政权力膨胀，运用混乱、控制不力，公民、社会组织的合法权益得不到有效的保护。《治安管理处罚法》对程序十分重视，在程序方面增加了26条，例如它规定对违反治安管理行为人传唤后的询问查证时间不得超过八小时，情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时；对公安机关办理治安案件的期限，也做了明确规定自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。
3、公民对治安管理处罚可以直接起诉。
《治安管理处罚条例》规定被处罚人对治安管理处罚决定不服的，应当先向上级公安机关申请行政复议；对复议决定不服的，才能提起行政诉讼。而按照行政复议法、行政诉讼法规定的原则，被处罚人是先申请行政复议，还是直接向人民法院提起行政诉讼，属于被处罚人自愿选择的权利。因此，《治安管理处罚法》最终确定：被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
4、对人民警察的自由裁量权加以限制
现代行政的基础是限制公权力，切实尊重和保障公民的私权利。《治安管理处罚法》对各类治安管理处罚行为有更明确的规定，使其更加明确化和规范化，从而有效限制和规范公安机关的自由裁量权。近些年来，个别地方公安机关的权力恶性膨胀形状是有目共睹的，也是危害严重的。应通过实施《治安管理处罚法》，使这个问题得到有效遏制。
（1）、缩小了治安拘留处罚自由裁量的幅度。原来条例规定治安拘留处罚为1天至15天以下，没有根据不同的违法行为作出规定。《治安管理处罚法》考虑到治安拘留的处罚涉及公民人身自由的限制，在适用上十分慎重，把治安拘留处罚，按照不同的违法行为、违法行为的性质，区分为5天以下，5天至10天，10天至15天。
（2）、修改了裁决事项条例规关于公安机关在作出治安管理处罚时，可以一并作出赔偿损失或者负担医疗费用的裁决，并可以强制执行的规定。从行政机关职业角度考虑，处罚法没有继续授权公安机关裁决当事人之间的民事赔偿。至于如何赔偿、赔偿多少，可由当事人通过民事审判程序解决。
5、更加注重对特殊人员的保护
由于未成年人的生理和心理都还未成熟，讯问未成年人应注意保护他们的权利，《治安管理处罚法》84条规定询问不满十六周岁的违反治安管理行为人，应当通知其父母或者其他监护人到场。
草案曾规定，对不满16岁的未成年人，不适用行政拘留处罚。有些常委会委员提出，行政拘留处罚对一个人的身心影响相当大，对违反治安管理的未成年人应体现重在教育的精神。他们建议，对年满16周岁不满18周岁的未成年人违反治安管理的也应适当适用这一规定。法律最终增加了相应规定：对已满十六周岁不满十八周岁的，初次违反治安管理的不执行治安拘留。
同时二审修改后的《治安管理处罚法》将治安拘留处罚合并执行的最高期限由初审时的30日减少到20日。同时取消关于未成年人、70周岁以上的老人、怀孕或者哺乳自己不满1周岁婴儿的妇女可以罚款折抵拘留的规定，明确他们不适用行政拘留处罚。
总之，公安执法部门的许多治安管理行为，将更加有“法”可依。同时还值得注意的是，治安处罚的范围、力度都有所加强，处罚程序则更加规范。这一法律的实施，将在规范公民行为、维护社会秩序及维护公民合法权益等方面，产生深刻影响。相信《治安管理处罚法》的颁布实施将对我国的法治化进程起到进一步推动作用。
参考书目
专家编写组编：《中华人民共和国治安管理处罚法释义与实用指南》，中国人民公安大学出版社2005.9。
李春华主编：《中华人民共和国治安管理处罚法释义与应用》，群众出版社2005.9。
重庆市矿产资源补偿费征收管理实施办法(1998年)
重庆市人民政府
重庆市矿产资源补偿费征收管理实施办法
（1998年5月18日重庆市人民政府令第13号发布）
第一条 为维护国家对矿产资源的财产权益，根据国务院《矿产资源补偿费征收管理规定》，结合本市实际，制定本实施办法。
第二条 在本市行政区域范围内开采矿产资源，必须依照国务院《矿产资源补偿费征收管理规定》（以下简称“《征收规定》”）和本办法，缴纳矿产资源补偿费。
第三条 市地质矿产主管部门负责征收下列矿山企业的矿产资源补偿费：
（一） 市属及其以上矿山企业，
（二） 天然气矿山企业；
（三） 中外合资矿山企业；
（四） 矿区范围跨县级行政区域的矿山企业。
市地质矿产主管部门可以委托区市县地质矿产主管部门征收前款规定中的部分矿种的矿产资源补偿费。
第四条 区市县地质矿产主管部门负责征收区市县属及其以下各类矿山企业的矿产资源补偿费。
第五条 矿产资源补偿费的征收工作人员，必须持有《征管员证》，方能依法从事矿产资源补偿费的征收工作。
《征管员证》由国务院地质矿产主管部门或市地质矿产主管部门组织培训，考核合格后发给。
第六条 采矿权人为矿产资源补偿费的缴纳人。缴纳计征日期按采矿权人采矿生产起始日期计算。
收购临时性、季节性、零星、分散等未缴纳矿产资源补偿费矿产品的，其矿产资源补偿费由收购单位代为扣缴，并按本办法向地质矿产主管部门缴纳。不履行代扣代缴义务的，由收购单位承担其缴费义务。
第七条 矿产资源补偿费按国务院《征收规定》第五条、第六条的规定和附录中的矿种及费率计征。
第八条 矿山企业应按规定制定”三率”指标，并报地质矿产主管部门核准，回采率系数按核定回采率除以实际回采率计算。不按规定制定“三率”指标，或者未经地质矿产主管部门核准“三率”指标的矿山企业，其回采率系数按1 . 2 ～1 . 5 计算。
经地质矿产主管部门批准可不制定“三率”指标的小型以下矿山企业，其回来率系数按“1 ”计算。
第九条 下列矿产品的销售收入，按以下比例计算：
（一） 采矿权人对原矿自行加工后以精矿销售的，按精矿销售价格计算；
（二） 砖瓦用粘土、页岩的销售收入，按砖瓦销售收入的50％计算；
（三） 陶瓷用粘土的销售收入，按陶瓷销售收入的10％计算；
（四） 水泥用灰岩的销售收入，按水泥销售收入的10％计算；
（五） 啤酒用矿泉水的销售收入，按啤酒销售收入的30％计算；
（六） 矿泉水按矿泉水销售收入的35％计算；
（七） 制盐用岩盐或盐卤的销售收入，按盐的系列产品销售收入的45％计算。
第十条 矿产资源补偿费实行按月或按季度申报、缴纳；具体按月或季度申报、缴纳由地质矿产主管部门根据实际情况决定。
采矿权人在向地质矿产主管部门缴纳矿产资源补偿费前，应于每月或季度终了后1 0 日内向地质矿产主管部门填报“矿产资源补偿费月（季）度申报表”一式二份，附具矿种、矿产品名称、产量、销售数量、销售价格和实际开来回来率等各种数据资料，经地质矿产主管部门审核盖章后，由采矿权人和地质矿产主管部门各留存一份。
第十一条 采矿权人应于月或季度终了后15日内，缴纳矿产资源补偿费。
采矿权人在银行有帐户的，凭地质矿产主管部门开出的“矿产资源补偿费专用缴款书”，到开户银行以转帐方式直接向当地国库或国库经收处办理矿产资源补偿费缴库手续。
采矿权人在银行没有帐户的，直接向地质矿产主管部门缴纳或收购单位代扣上缴，由地质矿产主管部门集中办理缴库手续。
第十二条 地质矿产主管部门必须使用全国统一印制的“矿产资源补偿费专用缴款书”。以现金方式缴纳矿产资源补偿费，必须使用全国统一印制的“矿产资源补偿费自收汇缴专用收据”。
地质矿产主管部门应于每月终了后1 0 日内将以内收汇缴方式收取的矿产资源补偿费解缴入库。
第十三条 符合国务院《征收规定》第十二条、第十二条情形之一者，可按程序申请免缴或减缴矿产资源补偿费。
申请免缴或减缴矿产资源补偿费的采矿权人，于每年第四季度向地质矿产主管部门提出本年度免缴或减缴矿产资源补偿费的申请，填报“免（减）缴矿产资源补偿费申请书”，并按申请书的要求附具相关材料。
区市县地质矿产主管部门接到“免（减）缴矿产资源补偿费申请书”及相关材料后，应会同同级财政部门在1 5 日内签署意见报市地质矿产主管部门。市地质矿产主管部门。市财政部门应在3 0 日内作出是否批准的决定。
减缴额度超过应缴额度50％以上的，须报市人民政府批准。
免（减）缴矿产资源补偿费申请批准后，由市地质矿产主管部门以书面形式通知区市县地质矿产主管部门，并抄送采矿权人。批准的免（减）缴申请，从批准之日起生效，按批准的期限和额度执行。
开采未经市地质矿产主管部门进行储量审批的矿产资源，采矿权人不得以国务院《征收规定》第十三条第（二）项规定的理由申请减缴。
第十四条 矿产资源补偿费纳入财政预算，具体使用管理办法，由市地质矿产主管部门会同市财政部门制定。
矿产资源补偿费地方分成部分，市和区市县之间的分配，由市财政部门在每年年终时按该区市县实际入库数的5 0 ％结算。
第十五条 采矿权人在中止采矿活动时，应按正常程序结缴矿产资源补偿费。
采矿权人在依法办理闭坑手续后，自批准闭坑之日起，停止计征矿产资源补偿费。但在闭坑之前应结清矿产资源补偿费。
第十六条 区市县地质矿产主管部门应在每季度终了后1 5 日内，将“矿产资源补偿费征收情况统计报表”报送市地质矿产主管部门。
第十七条 地质矿产主管部门对采矿权人申报、缴纳矿产资源补偿费情况应进行定期检查或不定期抽查。
地质矿产主管部门在定期检查或不定期抽查中，采矿权人有义务向检查人员提供计算矿产资源补偿费的原始单据、票据、会计帐目等资料；检查人员有权记录、复制上述资料。
地质矿产主管部门应对上述资料予以保密。地质矿产主管部门泄密给企业造成损失的，应承担赔偿责任。
第十八条 采矿权人逾期未足额缴纳矿产资源补偿费，地质矿产主管部门应向采矿权人发出“限期缴纳矿产资源补偿费通知书”，并从滞纳之日起，按日加收滞纳矿产资源补偿费额2 ‰的滞纳金。仍未按通知规定缴纳的，由地质矿产主管部门处以滞纳矿产资源补偿费额3 倍以下罚款，情节严重的，由采矿许可证颁发机关吊销其采矿许可证。
第十九条 采矿权人采取伪报矿种、隐匿产量或销售数量，或者伪报销售价格、实际回采率等手段，不缴、少缴矿产资源补偿费的，地质矿产主管部门应追缴少缴纳的矿产资源补偿费，并处以漏缴矿产资源补偿费额5 倍以下的罚款，情节严重的，由采矿许可证颁发机关吊销其采矿许可证。
第二十条 采矿权人不按本办法规定报送有关资料的，由地质矿产主管部门责令限期报送，逾期仍不报道的，由地质矿产主管部门处以5 0 0 0 元以下罚款。
第二十一条 以暴力、威胁方法阻碍国家工作人员依法执行征收公务的，移送司法机关依法追究刑事责任；拒绝、阻碍国家工作人员依法执行征收公务未使用暴力。威胁方法的，由公安机关依照治安管理处罚条例的规定处罚。
第二十二条 地质矿产主管部门所征收的滞纳金、罚没款应接有关规定全部就地解缴同级国库，任何单位或个人不得截留、挪用或私分。
第二十二条 区市县地质矿产主管部门应接受市地质矿产主管部门和同级财政部门的监督。
区市县地质矿产主管部门不依法征收或者征收后不全额就地上缴国库，经市地质矿产主管部门指出仍不改正的，取消其征收权利，由市地质矿产主管部门直接征收。
区市县地质矿产主管部门执行本办法应当给予采矿权人行政处罚而不给予行政处罚的，市地质矿产主管部门有权责令改正或者直接给予行政处罚。
第二十四条 地质矿产主管部门的国家工作人员在矿产资源补偿费征收工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊未构成犯罪的，由有关机关给予行政处分；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
第二十五条 采矿权人对地质矿产主管部门的行政处罚决定不服的，可于接到处罚决定书之日起1 5 日内依法向上级主管部门申请复议，也可以依法直接向人民法院起诉。
采矿权人逾期不申请复议也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，作出处罚决定的主管部门可以申请人民法院强制执行。
第二十六条 执行本办法成绩显著的单位和个人，由地质矿产主管部门给予奖励。
第二十七条 本实施办法的征收文书包括：
（一） 矿产资源补偿费月（季）度申报表；
（二） 矿产资源补偿费自收汇缴专用收据；
（三） 矿产资源补偿费专用缴款书；
（四） 免（减）缴矿产资源补偿费申请书；
（五） 限期缴纳矿产资源补偿费通知书；
（六） 限期报送资料通知书；
（七） 矿产资源补偿费缴纳检查调阅帐簿通知书；
（八） 限期纠正违法行为通知书；
（九） 其他征收文书。
第二十八条 本办法所称矿区范围是指采矿登记核准划定的矿产资源范围。
第二十九条 本实施办法实施中的具体问题由重庆市地质矿产主管部门负责解释。
第三十条 本实施办法自1998年7月1日起施行。
附录
矿产资源分类及补偿费费率细目
（一）能源矿产 费率（％）
石油 1
天然气 1
煤炭、煤成气 1
铀、钍 3
石煤、油砂 1
天然沥青 2
地热 3
油页岩 2
（二）金属矿产
铁、锰、铬、钒、钛 2
铜、铅、锌、铝土矿、镍、钴、钨、锡、
铋、钼、汞、锑、镁 2
金、银、铂、钯、钌、锇、铱、铑4
铌、钽、铍、锂、锆、锶、铷、铯3
镧、铈、镨、钕、钐、铕、钇、钆、铽、
镝、钬、铒、铥、镱、镥 3
离子型稀土 4
钪、锗、镓、铟、铊、铪、铼、镉、硒、碲 3
（三）非金属矿产
宝石、玉石、宝石级金刚石 4
（以下矿种费率均为2％）
石墨、自然硫、硫铁矿、钾盐、硼、水晶（压电水晶、熔炼水晶、光学水晶、工艺水晶）。刚玉、蓝晶石、硅线石、红柱石、硅灰石、钠硝石、滑石、石棉、蓝石棉、云母、长石、石榴子石、叶腊石、透辉石、透闪石、蛙石、沸石、明矾石、芒硝（含钙芒硝）、金刚石、石膏、硬石膏、重晶石、毒重石、天然碱、方解石、冰洲石、菱镁矿、萤石（普通萤石、光学萤石）、黄玉、电气石、玛瑙、颜料矿物（储石、颜料黄土）、石灰岩（电石用灰岩、制碱用灰岩、化肥用灰岩、熔剂用灰岩、玻璃用灰岩、水泥用灰岩、建筑石料用灰岩、制灰用灰岩、饰面用灰岩）、泥灰岩、白垩、含钾岩石、白云岩（冶金用白云岩、化肥用白云岩、玻璃用白云岩。建筑用白云岩）、石英岩（冶金用石英岩、玻璃用石英岩、化肥用石英岩）、砂岩、冶金用砂岩、玻璃用砂岩、水泥配料用砂岩、砖瓦用砂岩、化肥用砂岩、铸型用砂岩、陶瓷用砂岩）。天然石英砂（玻璃用砂、铸型用砂、建筑用砂、水泥配料用砂、水泥标准砂、砖瓦用砂）、脉石英（冶金用脉石英、玻璃用脉石英）、粉石英、天然油石、含钾砂页岩、硅藻土、页岩（陶粒页岩、砖瓦用页岩、水泥配料用页岩）、高岭土、陶瓷土、耐火粘土、凹凸棒石粘土、海泡石粘土，伊利石粘土、累托石粘土、膨润、矾土、其他粘土（铸型用粘土、砖瓦用粘土、陶粒用粘土、水泥配料用粘土、水泥配料用红土、水泥配料用黄土、水泥配料用泥岩、保温材料用粘土）。橄榄岩（化肥用橄榄岩、建筑用橄榄岩）、蛇纹岩（化肥用蛇纹岩、熔剂用蛇纹岩、饰面用蛇纹岩）、玄武岩（铸石用玄武岩、岩棉用玄武岩）、辉绿岩（水泥用辉绿岩、铸石用辉绿岩、饰面用辉绿岩、建筑用辉绿岩）、安山岩（饰面用安山岩、建筑用安山岩、水泥混合材用安山玢岩）、闪长岩（水泥混合材用闪长玢岩、建筑用闪长岩）。花岗岩（建筑用花岗岩、饰面用花岗岩）、麦饭石、珍珠岩、黑曜岩、松脂岩、浮石、粗面岩（水泥用粗面岩、铸石用粗面岩）、霞石正长岩、凝灰岩（玻璃用凝灰岩、水泥用凝灰岩、建筑用凝灰岩）、火山灰、火山渣、大理岩（饰面用大理岩、建筑用大理岩、水泥用大理岩、玻璃用大理岩）、板岩（饰面用板岩、水泥配料用板岩）、片麻岩、角闪岩、泥炭、镁盐、碘、溴、砷。
湖盐、岩盐、天然卤水 0.5
（四）水气矿产
二氧化碳气、硫化氢气，氦气、氧气 3
矿泉水 4
地下水费率及征收管理办法由国务院另行规定
