从《律师法》的修改谈职务犯罪初查制度的侦查化改革
作者：李松林 王维新
[摘要] 新修订的《律师法》实施对刑事司法制度改革的推动成为一大亮点。在此背景下，检察机关职务犯罪办案活动中的初查制度也受到相应影响。初查制度有其必要价值，但是新《律师法》的实施可能会给检察机关的办案工作带来一些不利的影响，特别是给检察机关打击职务犯罪带来一些阻力。因此，建议以《律师法》的修改为契机，顺势改革初查制度，将初查活动纳入侦查程序，实现初查的侦查化，以此推动刑事司法改革。
[关键词] 职务犯罪；初查制度；律师法
最新修订过的《律师法》于2008年6月1日开始实施，该法在保障律师权利，促进犯罪嫌疑人和被告人权利的保护方面都超越了原有法律规范的束缚，对我国刑事司法改革产生了推动作用，因而赢得了普遍的赞誉。在新《律师法》中，律师介入侦查阶段的深度和广度前所未有地加大，特别是该法第33条规定的：“犯罪嫌疑人被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，受委托的律师凭律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函，有权会见犯罪嫌疑人、被告人并了解有关案件情况。律师会见犯罪嫌疑人、被告人，不被监听”给检察机关侦查工作的开展带来了一定的挑战。因此，本文在《律师法》修订的背景下，对我国职务犯罪初查制度展开一些论述，特别是分析如何实现制度上的转换，使侦查工作既能够满足新《律师法》的要求，同时又不至于妨碍检察机关法定职权的行使，实现各方利益的平衡，共同推动我国刑事司法制度的进步。
一、职务犯罪初查制度概述
职务犯罪初查制度是我国司法机关的独创，该制度起源于检察机关的办案实践，但是已经为规范性文件所吸收，而成为一项制度。1998年最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则 》中规定：“侦查部门对举报中心移交举报的线索进行审查后，认为需要初查的，应当报检察长或者检察委员会决定。”此外，1999年最高人民检察院《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定 》中规定“初查是检察机关对案件线索在立案前依法进行的审查，包括必要的调查。”从中我们可以看出，第一、初查制度确实存在于我国刑事司法活动中，而且是一项制度，在检察机关的工作中发挥着重要的作用；第二、初查并不是一项法定程序，只存在于上述低位阶的规范性文件中。[1]
笔者认为，初查制度出现的原因有以下几点：
第一、满足侦查程序的需要。初查可以获得一些重要的线索，这些线索对于后续的立案侦查活动有着重要作用，因此，初查程序的存在可以满足检察机关办案的需要，对于打击职务犯罪具有重要的意义。
第二、弥补了刑事诉讼法的缺憾。职务犯罪的侦查工作与普通犯罪不同，存在很多特殊性，但是刑事诉讼法并没有突出职务犯罪侦查的这些特殊性，造成了检察机关在办案过程中无法掌握足够的信息和线索，不利于开展职务犯罪的侦查工作。因此，初查制度的出现是对刑事诉讼法的必要补充，具有一定的制度价值。正是基于这个理由，笔者认为初查制度应该为刑事诉讼法所吸收。
在新《律师法》实施的背景下，律师能够以前所未有的广度和深度介入检察机关的侦查活动，显然这给检察机关的工作带来了很大的挑战。职务犯罪的涉及面、重要性等均不是普通刑事案件所能比，这类案件甚至还会涉及到国家秘密，因此，在新《律师法》实施的背景下，检察机关的初查制度必须寻求某种变革，以更快、更精准的手段打击职务犯罪，维护人民利益和法律的尊严。[2]
二、新《律师法》带来的压力及职务犯罪办案的可行路径
（一）新《律师法》对职务犯罪办案形成的压力
新《律师法》颇受赞誉的一点就是该法第33条的规定，其具体内容是：“犯罪嫌疑人被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，受委托的律师凭律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函，有权会见犯罪嫌疑人、被告人并了解有关案件情况。律师会见犯罪嫌疑人、被告人，不被监听。”此外，新《律师法》还赋予了律师更为广泛的调查权利，使之能够与检察机关相抗衡，这也对检察机关的工作带来了挑战。
从法学原理的角度来说，新《律师法》所构建的制度是法律进步的表现。但是从司法实践来看，这一制度安排对检察机关形成一定的压力，不利于检察机关搜集更多的证据以顺利开展侦查工作，使检察机关在打击职务犯罪的过程中显得较为被动，甚至有可能失去打击犯罪的良好时机。新《律师法》的规定无可非议，其本身是法治进步的体现，但是检察机关必须在现行法律制度框架内，寻求可行的路径，变革工作方法，以切实履行法律赋予的职责。
（二）检察机关在新《律师法》背景下的办案路径选择
为了应对新法的挑战，同时为了职务犯罪活动的顺利展开，笔者认为检察机关在职务犯罪办案过程中可行的路径就是尽量将办案的重心前移，适当突出初查程序的地位。具体而言，就是将侦查程序中所要完成的工作尽量前移至初查阶段，这样不但可以化解新《律师法》对侦查工作的一些挑战，还可以很好地推动职务犯罪办案程序的进行，实现法律赋予检察机关的司法职能。为了实现这一目的，笔者对检察机关在新《律师法》背景下的办案方法作出如下建议：
第一、加强情报信息的管理
在新《律师法》实施的背景下，检察机关在侦查活动中的权力受到一定的限制，因此检察机关必须改变原有的工作方法，特别是应该加强初查程序中的情报信息管理，建立一整套长效的、科学的情报信息管理机制。具体而言，检察机关不能过度依赖于侦查阶段对信息的获取，而是应该主动出击，动态管理情报信息，特别是应该有专门的情报管理人员，定期整理相关信息，并且向相关领导通报，寻求对策。
第二、重视初查制度的地位和作用。
初查制度由于其非法定性曾经遭受一些非议，但是在新《律师法》背景下，其对打击职务犯罪的重要性日益突出。因此，检察机关应该重视初查制度、善于利用初查制度。此外，立法机关也应该发现初查制度的价值，在我国尚没有专门立法针对职务犯罪的侦查程序的前提下，可以使刑事诉讼法吸纳初查程序，实现初查制度侦查化。
三、职务犯罪初查制度的侦查化变革
（一）初查程序侦查化的原因
职务犯罪办案活动的重心前移至初查，有利于职务犯罪检察机关的工作，但是不难看到，初查程序目前还不是一项法定的程序，只能说是检察机关内部办案的流程。[3]因此，笔者的观点是，职务犯罪初查制度应该尽快侦查化，使之真正成为侦查程序的一部分，使之法定化、程序化。其理由有如下几点：
第一、初查程序有其独立价值。
笔者认为，初查程序有其独立的价值，因此，初查程序有存在的必要，不能废除，这一点上文已经有所论述。关键是如何提升初查程序的法律位阶，使之成为一种法定的程序，发挥其在职务犯罪办案活动中的独特作用。
第二、初查本身就具有侦查内涵。
立案前的初查和立案后的侦查在本质上并无区别，均均有侦查的性质，唯一不同的是两者分属“立案”前后。因此，既然初查在性质上属于侦查，不如将初查侦查化，以实现初查程序的法律化、程序化、规范化。[4]
第三、法治理念本身的要求。
在法治理念中，任何权力的运行必须被纳入法律所设定的运行轨道，以实现法律对权力的监督和控制。目前的初查制度属于“任意侦查”，缺乏程序化色彩，缺少外部监督，因此与法治理念相背离，不利于法治事业的开展。
（二）初查程序侦查化的具体路径
初查程序侦查化并不就是仅仅将初查纳入刑事诉讼法，相反，初查程序的侦查化涉及职务犯罪侦查制度的根本架构问题，也涉及职务犯罪办案活动的根本理念。笔者认为，欲实现职务犯罪初查制度的侦查化，必须做到以下几点：
第一、赋予检察机关在初查中以一定的侦查权力。
初查程序的侦查化，事实上就是以侦查程序来适当改造初查程序，使检察机关能够有足够的权限来应对职务犯罪。笔者的观点是，我国的初查程序本身并不存在问题，只是由于我国职务犯罪立案制度的相关缺陷造成了初查程序的应有价值和功能得不到正确发挥。因此，笔者的建议是，初查制度应该转变为初步侦查程序，一方面该程序应该为刑事诉讼法所确认；另一方面，初步侦查程序主要实现的目标是信息和线索的搜集、分析；在此，法律应该赋予检察机关一定的权力，使之能够以询问、查询、勘验、鉴定等任意侦查措施。
第二、善于利用初查程序，赢得办案主动权
笔者认为，检察机关通过选择恰当的办案方式，可以有效消解新《律师法》带来的压力。因此，在遵守法律规定的前提下，检察机关应该在把握职务犯罪特点的前提下，选择有利于检察机关的办案手段，来实现打击职务犯罪的目的。具体而言，在初查程序中，检察机关应该尽量采取不惊动犯罪嫌疑人的方法，来掌握第一手的信息，直接为后续的正式侦查工作特别是其中的调查取证工作做好铺垫，尽量将可行的工作置于初查程序中完成，以此取得办案过程中的主动权。
第三、重视初次讯问的时机性和技巧性
在新《律师法》实施背景下，初次讯问是一个重要的时间点，初次讯问的时间点直接关系到律师的介入时间，因此检察机关办案人员必须高度重视之。[5]笔者在通过对司法实务工作的研习和理解后认为，检查机关在办理职务犯罪案件过程中，应该在切实掌握详尽信息后再实施初次询问，否则可能对办案进行带了不利的影响，也可能使检察机关进一步限于不利的局面，从而延误了打击犯罪的最佳时间。
此外，除了重视初次讯问的时机外，还应该注重初次讯问的技巧。由于初次讯问后，律师有可能会介入，因此检察机关在初次讯问的过程中，应该尽量获得与案件有关的关键性信息，为后续的侦查工作做好准备。当然，初次讯问并非本文所要阐述的重点，初次讯问标志着初查工作的结束，因此本文对初次讯问的问题不作赘述。
总而言之，职务犯罪办案过程中的初查制度在打击违法犯罪方面发挥了重要的作用，但是其一直缺乏规范化、程序化，无法发挥正常的功能，甚至产生一些负面效应。新《律师法》的实施使这个问题逐渐浮出水面，并且广为关注。本文认为，新《律师法》在给检察机关带来压力的同时，也带来了制度变革的机遇，我国应该以此为契机，进一步推动刑事司法改革，在职务犯罪侦查领域，就应该实现初查的侦查化，以此丰富和完善职务犯罪侦查制度，使职务犯罪侦查工作得以顺利开展。
参考文献：
[1]韩东成．新《律师法》与现代刑事司法理念的契合及对现行刑诉法的超越——以新《律师法》对律师权利的修改为视角[J]．法治研究．2008（5）
[2]夏莲翠．新旧《律师法》系统研究[J]．法治研究．2008（2）
[3]李超．胡绍宝．论职务犯罪初查的归位[J]．四川行政学院学报．2007（5）
[4]赵志．刑事立案若干问题探讨[J]．人民检察．2000（4）：11
株洲市人民政府办公室关于印发《株洲市生猪规模养殖场管理办法》的通知
湖南省株洲市人民政府办公室
株洲市人民政府办公室关于印发《株洲市生猪规模养殖场管理办法》的通知
株政办发〔2008〕15号
各县市区人民政府，市政府各有关局委办：
经市人民政府研究同意，现将《株洲市生猪规模养殖场管理办法》印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○八年七月三十一日
株洲市生猪规模养殖场管理办法
第一章总则
第一条为加强和规范我市生猪养殖管理，促进生猪养殖业健康发展，确保肉品消费安全，根据《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国畜牧法》、《农产品质量安全法》及《兽药管理条例》等有关法律、法规、规章的规定，结合我市实际特制定本办法。
第二条本办法所指生猪规模养殖场（以下简称养猪场）为本市行政区域内存栏能繁母猪25头以上，年出栏生猪500头以上的养猪场。
第三条凡在本市行政区域内建设或者经营养猪场的单位和个人，必须遵守本办法。
第二章建设条件
第四条场址选择：
（一）符合当地畜牧业发展与用地规划要求。
（二）地势高燥、开阔、背风向阳，在村庄的下风向，距铁路、公路、城镇、居民区、学校、医院以及其它畜禽养殖区500米以上。通风良好，便于排放雨水、生产与生活污水。
（三）远离旅游区、河流水源、工业区、畜产品屠宰生产加工区和污染区，离交通要道有足够的卫生防疫间距。
（四）场区必须“三通”，即：通水、通电、通路（入场区道路及场区内道路须硬化），水源洁净，环境条件良好。
第五条养猪场布局：
（一）按照自繁自养、全进全出的管理模式进行规划建设。
（二）管理区包括：场区办公室和值班室，室内须悬挂各项管理制度及免疫程序。
（三）生产区包括：猪舍、更衣室、消毒池、隔离舍、兽医室、出猪台和粪污处理区。
（四）生产辅助区包括：饲料厂、仓库、水电房。
（五）生活区包括：生活设施、环境绿化、防护隔离带、职工活动场所等。
（六）无害化处理区包括：病猪隔离室、病死猪填埋井、粪污无害化处理设施（沼气池、粪便发酵池、污水三级沉淀池等）。
（七）净道和污道。场区内净道和污道分开。人员、生猪和物资运转采用单向流转制，净道主要用于生猪周转、饲养员行走和运料等，污道主要用于粪便等废弃物清理。
第六条建筑要求：
（一）猪舍建筑设计符合本省气候环境条件达到防暑、防寒要求，室内空气流通良好。
（二）猪舍建筑必须能预防一般的冰冻、冰雹等自然灾害，耐火性能应不低于砖瓦房耐火性能；栏距8-12米。
第三章排污处理
第七条养猪场粪污排放，应当符合国家排放标准。必须设置符合环保要求的畜禽粪便的堆放场所，实行无害化处理。必须将猪粪生产沼气或有机肥料，污水经三级沉淀才能排放。不得任意向水体或者其他环境直接排放生猪粪便、沼液、沼渣或者污水等。
第四章引种管理
第八条引入种猪品种必须是通过国家畜禽遗传资源管理委员会审定或鉴定的品种、配套系或国家批准引进的外来品种和配套系，种猪质量符合本品种相关标准。
第九条种猪必须来源于无规定动物疫病区，无一、二类烈性传染病及其它对生产和产品影响较大的传染性疾病；且种源场具有种畜禽生产经营许可证、可提供种猪合格证明、有效检疫合格证明和种猪系谱。
第十条从省外引入的种猪，须向当地动物卫生监督部门申报，按规定进行检疫、消毒、隔离饲养45天，观察无异常后方能转入猪场。
第十一条销售种猪不得有下列行为：
（一）以其他种猪品种、配套系冒充所销售的种猪品种、配套系；
（二）以低代别种猪冒充高代别种猪；
（三）以不符合种用标准的生猪冒充种猪；
（四）销售未经批准进口的种猪；
（五）销售未附种猪合格证明、检疫合格证明、系谱的种猪；
（六）销售未经审定或者鉴定的种猪品种、配套系。
第十二条种猪场销售商品代仔猪，应当向购买者提供其销售的商品代仔猪的免疫情况、饲养技术要求和有关咨询服务，并附动物防疫监督机构出具的检疫合格证明。销售种猪和商品代仔猪因质量问题给养殖者造成损失的，应当依法赔偿损失。
第五章饲料与饲养
第十三条养猪场饲料中无瘦肉精等国家或行业规定禁用的添加药物、无超标添加药物，饲料的贮放与加工配制操作规范。
第十四条养猪场应当遵守国务院兽医行政管理部门制定的兽药安全使用规定，建立用药记录制度。禁止使用假、劣兽药以及国务院兽医行政管理部门规定禁止使用的药品和其他化合物。禁止将人用药用于动物。严禁在休药期间使用禁用药品。
第十五条养猪场不得有下列行为：
（一）使用未经高温处理的餐馆、食堂的泔水饲喂生猪；
（二）在垃圾场或者使用垃圾中的物质饲养生猪。
第六章动物防疫
第十六条凡经营养猪场的单位和个人，必须向当地畜牧兽医行政主管部门申领《动物防疫合格证》后，方可建设或者经营。经营种猪场的单位和个人，还需要申领《种畜禽生产经营许可证》，方可经营。
第十七条已领取的《动物防疫合格证》、《种畜禽生产经营许可证》有效期满，持证人仍需继续经营的，必须在期满前3个月内向当地畜牧兽医行政主管部门提出申请，审查合格换发新证后方可继续经营。
第十八条养猪场的每批生猪进栏养殖，必须按规定当天向当地动物卫生监督机构报验；每批生猪出栏上市，必须按规定提前三天向当地动物卫生监督机构报检。当地动物卫生监督机构应及时派员检验、检疫，并办理有关手续。养猪场需运输生猪、生猪产品的，必须提供检疫证明方可托运，承运人必须凭检疫证明承运。
第十九条国家资金扶持与奖励项目所需认定养猪场年出栏生猪数，以当地动物卫生监督机构检疫数为重要依据。
第二十条养猪场必须按要求免疫，口蹄疫、猪瘟、猪蓝耳病等重大动物疫病免疫率达到100%。同时对免疫合格的生猪佩挂免疫标识管理。
第二十一条养猪场所需口蹄疫、猪瘟、猪蓝耳病等国家规定强制性免疫的疫苗，由当地动物卫生监督机构统一无偿供应，禁止使用从非法渠道购进的疫苗。
第二十二条养猪场发现疑似口蹄疫、猪瘟等重大动物疫情，应如实及时向当地动物卫生监督机构报告。任何单位和个人对重大动物疫情不得瞒报、谎报、迟报，不得授意他人瞒报、谎报、迟报，不得阻碍他人报告。
第二十三条养猪场应当做好消毒灭原工作，定期对栏舍、场地进行消毒。养猪场要设置车辆消毒池，运载畜禽车辆进出都应消毒。
第二十四条养猪场必须自觉接受当地畜牧兽医行政主管部门的监督管理，应当接受动物卫生监督机构对猪瘟、伪狂犬病、蓝耳病、布鲁氏菌病、口蹄疫等疫病及免疫抗体水平监测和药物残留检测。
第二十五条染疫生猪及其排泄物、染疫生猪的产品、病死或者死因不明的生猪尸体，必须按照国务院兽医行政主管部门的有关规定严格处理，不得随意丢弃。
第七章养殖档案
第二十六条养猪场应建立养殖档案，并载明以下内容：
（一）生猪的品种、数量、繁殖记录、标识情况、来源和进出场日期；
（二）饲料、饲料添加剂、兽药等投入品的来源、名称、使用对象、时间和用量；
（三）检疫、免疫、消毒情况；
（四）生猪发病、死亡和无害化处理情况。
第二十七条养猪场每季末向县级畜牧兽医行政主管部门上报存栏、出栏情况，并以此作为落实国家有关扶持政策的依据。
第八章法律责任
第二十八条依据《兽药管理条例》第六十二条规定未按照国家有关兽药安全使用规定使用兽药的、未建立用药记录或者记录不完整真实的，或者使用禁止使用的药品和其他化合物的，或者将人用药品用于生猪的，责令其立即改正，并对饲喂了违禁药物及其他化合物的生猪及产品进行无害化处理；对违法养猪场处1万元以上5万元以下罚款；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。
第二十九条依据《畜牧法》第六十一条规定销售、推广未经审定或者鉴定的生猪品种的，由县级以上人民政府畜牧兽医行政主管部门责令停止违法行为，没收生猪和违法所得；违法所得在五万元以上的，并处违法所得一倍以上三倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足五万元的，并处五千元以上五万元以下罚款。
第三十条依据《畜牧法》第六十二条规定无种畜禽生产经营许可证或者违反种畜禽生产经营许可证的规定生产经营种猪的，转让、租借种畜禽生产经营许可证的，由县级以上人民政府畜牧兽医行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得；违法所得在三万元以上的，并处违法所得一倍以上三倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足三万元的，并处三千元以上三万元以下罚款。违反种畜禽生产经营许可证的规定生产经营种猪或者转让、租借种畜禽生产经营许可证，情节严重的，并处吊销种畜禽生产经营许可证。
第三十一条依据《畜牧法》第六十四条规定使用的种猪不符合种用标准的，由县级以上地方人民政府畜牧兽医行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得；违法所得在五千元以上的，并处违法所得一倍以上二倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足五千元的，并处一千元以上五千元以下罚款。
第三十二条依据《畜牧法》第六十五条规定有以下行为之一的由县级以上人民政府畜牧兽医行政主管部门或者工商行政管理部门责令停止销售，没收违法销售的生猪和违法所得；违法所得在五万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足五万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，并处吊销种畜禽生产经营许可证或者营业执照。
（一）以其他种猪品种、配套系冒充所销售的种猪品种、配套系；
（二）以低代别种猪冒充高代别种猪；
（三）以不符合种用标准的生猪冒充种猪；
（四）销售未经批准进口的种猪。
第三十三条依据《动物防疫法》第七十三条规定有下列行为之一的，由动物卫生监督机构责令改正，给予警告；拒不改正的，由动物卫生监督机构代作处理，所需处理费用由违法行为人承担，可以处一千元以下罚款：
（一）对饲养的生猪不按照动物疫病强制免疫计划进行免疫接种的；
（二）种猪未经检测或经检测不合格不按规定处理的；
（三）生猪、生猪产品的运载工具在装载前卸载后没有及时清洗、消毒的。
第三十四条依据《动物防疫法》第七十七条有下列行为之一的，由动物卫生监督机构责令改正，处一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，处一万元以上十万元以下罚款：
（一）兴办养猪场和隔离场所，未取得动物防疫条件合格证的；
（二）未办理审批手续，跨省、自治区、直辖市引进种猪及其精液的；
（三）未经检疫，向无规定动物疫病区输入生猪的。
第三十五条依据《动物防疫法》第七十八条规定经营、运输的生猪未附有检疫证明，由动物卫生监督机构责令改正，处同类检疫合格生猪货值百分之十以上百分之五十以下罚款；对货主以外的承运人处运输费用一倍以上三倍以下罚款。
第三十六条依据《动物防疫法》第八十条规定有下列行为之一的，由动物卫监督机构责令改正，处一千元以上一万元以下罚款：
（一）不遵守县以上人民政府及其兽医主管部门依法做出的有关控制、扑灭动物疫病规定的；
（二）藏匿、转移、盗掘已被依法隔离、封存、处理的生猪和生猪产品的；
（三）发布疫情的。
第三十七条依据《动物防疫法》第八十三条规定有下列行为之一的，由动物卫生监督机构责令改正；拒不改正的，对违法行为单位处一千元以上一万元以下罚款，对违法行为个人可以处五百元以下罚款：
（一）不履行动物疫情报告义务的；
（二）不如实提供与动物防疫活动有关资料的；
（三）拒绝动物卫生监督机构进行监督检查的；
（四）拒绝动物疫病预防控制机构进行动物疫病监测、检测的。
第三十八条依据《畜牧法》第六十六条规定养猪场未建立养殖档案的，或者未按照规定保存养殖档案的，由县级以上畜牧兽医行政主管部门责令限期改正，可以处一万元以下罚款。
第九章管理责任
第三十九条县级以上畜牧兽医行政主管部门负责本行政区域内养猪场的管理，对每个养猪场明确管理负责人，并提供良好服务。养猪场要主动遵守相关法律法规，接受畜牧兽医行政主管部门的依法管理。
第四十条县级以上畜牧兽医行政主管部门要做好养猪场生产情况统计台帐，并每季末上报电子文档到市畜牧水产局。
第四十一条生猪防疫检查以养猪场为重点，扶持资金以规模养殖量为主要依据，未统计的不予上报。
第四十二条本办法自发布之日起计算三十日后实施。由市畜牧水产局负责解释。
