内容提要：
司法能力，本文要讲的司法能力是有限的“不据法司法”能力，是指在司法中遇到没有直接可适用的法律，或遇到看似可适用的法律，但适用的结果却无法化解矛盾或冲撞社会公平正义底线时，能依靠社会、政治经验的直觉寻找到正确判决所体现出来的办案能力。如果法官都是些能凭直觉或万无一失的本能便始终在各个案件中发现正确判决的圣贤，那么施行这种“不据法司法”的做法也许是可能的。但是在一个人们极易作出失误判断的复杂的社会中，培养这样的法官是很难的。可如果法官在应用法律规则的同时，多一些睿智、社会、政治的直觉或有原则的本能，那在各个疑难案件中发现政治、社会、法律效果一致的正确判决将成为可能。笔者就是希望通过本文寻找这种可能。
2007年，当笔者第一次听到胡锦涛总书记在全国大法官、大检察官座谈会上指出，要始终坚持“党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”时，笔者感觉到自己不知道是法律的工作者还是政治工作者，困惑了。然而在笔者看过徐振博法学博士的《“三个至上”寻找中国特色的司法体制改革之路》之后，对“三个至上”所体现的法律哲学有了一个全新的认识。“三个至上”不仅旗帜鲜明开创了有中国本分的法律哲学，而且也为广大法官司法提供了社会、政治的直觉和思想方法。特别在遇到非常规案件、根据具体法条材料常常得不出社会可接受的答案时，“三个至上”的法理哲学更显现出能为法官司法开启智慧之门的导引作用，为正确判决探出途径的方法作用。全文共7189字。
关键词：三个至上 锤炼 司法能力
以下正文：
司法实践中经常遇到这样情况，从形式上看办案没有问题，但社会矛盾就是得不到有效化解，有时候还崩塌法院形象，毁损了从点滴建立起来的司法公信力。如“天价逃费案”，该案被告时建锋在自己的货车上安装假军牌，共逃费2361次， 价款368余万元。法院审理后以诈骗罪判处其无期徒刑。此案宣判后一时舆论哗然。该案属于典型的机械办案、就案办案，不注重判决是否与社会直觉的公平正义差距的结果。又如“许霆案”，因自动柜员机系统升级出现异常，许霆连续170余次取款174000余元。一审法院认定许霆犯有盗窃金融机构罪，判无期徒刑。此案判决引发社会的广泛质疑后，重审判其5年。该案属于遇到看似可适用的法律，但适用的结果直接冲撞了广大民众在历史传统中形成的公平正义底线的结果。再如“二奶继承案”。四川省黄某死前立下遗嘱并公证，将财产一半遗赠同居的张某。张根据遗嘱索要遭拒绝，遂诉法院并获判得财。此案经媒体报道后引发全国广泛争论后，二审判决黄将遗产赠送给“第三者”的行为违反了民法通则第7条“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，破坏国家经济计划，扰乱社会经济秩序”，驳回了原告的诉讼请求。该案二审属于兼顾了需要政治判断和考量，才很好地维护和倡导社会公平正义的结果。上述三个案件在司法实践中是经常遇到的，可办案结果均却给法院形象带来巨大负面影响。这些案件的存在不仅考验了法官运用法律规则能力，也考验了法官对社会的回应能力和对政治的判断力。同时也考验了法官在政治、社会和法律之间的平衡力。从上述一些案件看来，法官具有娴熟的业务知识是不够的，他还应具有一定的社会经验和锐犀的政治判断力。娴熟的业务知识通过系统学习可以获得，而社会经验和锐犀的政治判断力则通过什么样渠道可以历练取得呢？在这个复杂变化的时代有没有一种可以照亮了法官的思想空间，使他们视野度更高、世情更练达准则存在呢？笔者认为“三个至上”具有“不据法司法”的司法直觉，她可以作为一种法治原则和精神存在，而且能为法官穿透上述案件提供智慧之源。为此笔者就如何用“三个至上”这个“不据法司法”的司法直觉锤炼法官穿透疑难案件的司法能力谈几点看法。
一、“三个至上”旗帜鲜明开创了有中国特色的三个层次法理哲学。
一个法官对案件的穿透力取决于他对法律的社会价值功能的认知程度，也是对法律哲学的认知程度。什么是法律哲学？恩格斯在《路德维希•费尔巴哈和德国古典哲学的终结》中指出，法律哲学，就是法律这一社会现象与产生它的经济、社会以及人类社会中国家、政治、民族、伦理等的基本关系问题的基本观点。胡锦涛总书记在全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈会上提出的“三个至上”，显然不是结构复杂的法律网络某个点，而是可以把组成这个网络的各个头绪编织在一起，居于有中国特色的司法科学系统的最高层次的理论基石。她不仅能作为寻找中国特色的司法体制改革之路的理论，而且是中国实现更高程度司法公信力的法律哲学。⑴她鲜明地把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一的中国特色社会主义司法制度分别体现在 “党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”三个层次的要求。同时为法官司法提出明确目标，为法官司法依次递进设了三道标准，培养了三个方向直觉。
（一）法律至上的直觉。
“三个至上”为法官司法提出了第一层要求，设了第一道标准直觉是宪法法律至上。法官司法，首先要严格依法。司法的目的在于维护社会秩序，实现社会公正。特别在我国法官数量众多，为保证法律的统一，一定需要比较强有力的法院组织结构；一定需要法院内部比较强有力管理审判权力的组织；一定需要坚持宪法法律至上的社会主义法制理念，必须做到有法必依，执法必严。
（二）人民需求的直觉。
“三个至上”为法官司法提出了第二层要求，设了第二道标准直觉是人民利益至上。坚持人民利益至上是中国特色社会主义司法制度核心的价值追求。我国的司法是人民司法，司法权来自人民，属于人民。各项司法制度都是由人民在司法实践中创造、确定的，体现了人民的意志和利益。人民司法必须坚持人民利益至上，为人民司法，靠人民司法，这是中国特色社会主义司法制度与一切剥削阶级司法制度最本质的区别，也是这一司法制度能够始终得到广大人民群众拥护和支持的根本原因。⑵
（二）党要求的直觉。
“三个至上”为法官司法提出了第三层要求，设了第三道标准直觉是党的事业至上。“三个至上”旗帜鲜明体现了党的意志，是一个国家政治性的法律观。马克思观点认为，司法制度是国家政治制度的重要组成部分，是上层建筑的重要内容，其反映的必然是执政阶级的意志，维护的必然是执政阶级的事业。“三个至上”把‘党的事业至上’放第一高要求充分体现马克思主义法律哲学观点。
在我国，所谓“法律的政治性”，很容易被误解。其实，法律的政治性，她首先指法官在法律无法具体适用的开放领域的被迫的“偶尔依照社会需求、大局要求创造性、能动性司法”，她也是指法官在运用法律规则所做的决定在一定程度上兼顾了(并不一定是刻意追求)对政党或政党纲领的忠诚，或对与政党或党纲都无关的某种政治意识形态的认同，但她决不是要把法律工作者都变为政客。很显然“三个至上”要求法官在司法实践中必须从政治、人民的角度去理解和执行法律，这也符合马克思主义法律哲学观点，也是我党第一次旗帜鲜明提出有中国特色的三个层次法理哲学。
二、“三个至上”为法官提升司法能力的通道上开启三道门
提升法官司法能力，通常是指提升法官运用法律规则的能力，然而遇到非常规案件时，仅具有运用法律规则的能力是显然不够的。特别在我国职业制法官体系中，走的大致是高中、大学本科，经司法考试进入司法，他们基本上是一辈子在法院官僚体系中一级级晋升，社会地位不高，社会经验、政治经验缺乏，此等情景下，如果遇到无可适用法律时，拿不准时脉，切不着时搏正常。有的人会说，为什么不走英美法官之路，从旁门进入司法系统，从较多社会经验和政治经验人群中挑选法官。如果选择美国的旁门制，法官数量就必须大大减少，可以想象中央政府或全国人大来挑选9甚至50位大法官，仅挑选和任命就会很成问题。另一个问题法官少了，又如何能以目前的模式有效处理中国目前正大量涌向各级法院的各类常规的社会纠纷？行不通。目前要提高法官司法能力，要保证法律的统一，一定需要比较强有力的意识教育，锤炼一批比较有政治社会经验、知识和能力处理棘手的重大问题的法官队伍，而“三个至上”恰恰能为这种强有力的法治理念教育指出道路，开启了智慧之门。
（一）“三个至上”言简意赅为法官司法开启掌握政治、社会、法律三道思考之门。
“三个至上”法律哲学内涵虽然不能提供法律适用的具体知识和技能，但她能确立一种信念尺度、立场态度和思想方法。“三个至上”法律哲学内涵可能给不出我们解决具体法律问题的答案，却指给法官如何去找到正确答案的三道门。第一道是简单案件运用法律规则司法；第二道是复杂案件在很难寻找到可运用的法律规则基础上，或如果适用的法律的结果直接冲撞了广大民众在历史传统中形成的公平正义底线时要充分考量社会的接受点和需求层面问题，应寻求人民、社会需求点而办案；第三道是遇到疑难案件在运用法律规则有问题时，或如果适用时滞性的法律，适用结果直接冲撞社会大局时应充分考量社会需求点和政治效果而司法。也许有的人会这样认为，“三个至上”的三道坎，如此的要求泛化了，太政治化了，其实不然。马克思观点认为，任何的社会需要、法律等等都应当从社会上、政治上考察，即从整个国家的观点、从该问题的社会意义上来考察。而“三个至上”就是我国国情决定的，是由我国经济、政治、历史、文化等诸多因素综合决定的。也就是说，“三个至上”的政治属性、社会属性和法律属性是必然的，不是人为可以着意添加或者删减的，这是我们当代法官必须坚定的法律信念基本观点。在这里我们更可喜看到“三个至上”除了为法官司法提供了三个适用法律的依法着力点外，还为我们法官司法照亮思想空间，开启三道门，提出了三个目标。
（二）“三个至上”为法官提升法律哲学素养开启了历练之门。
实践中，一些法官难免会认为，法律哲学是难懂的学问，离实务太远，甚而恐“哲”畏“哲”，这一点笔者也认同。然而在胡锦涛总书记提出“党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”后，情况就有所不同了，有鲜明中国特色社会主义法律哲学变得纲领性和现实性了，言简意赅，而且融汇政治、社会和法律和司法实践的智慧结晶，比起那些关在象牙塔里的法律哲学研究肯定更具有活力的，更易理解，更易掌握。当然，“三个至上”作为有鲜明中国特色社会主义法律哲学也有其理论性一面，“三个至上”本身贯穿着司法经验总结和中国本分的法治精神，但法理的因素不仅是造就现实的法律的理论依据，而且是修正现实法律弊端的重要理论力量，只要方向准路对，智慧之门的开启就剩下的只是理论层面问题，功可利器。旗帜鲜明的东西让人旗帜鲜明易理解、易掌握。当代中国法官人格必须有中国特色社会主义法律哲学用中国的方式去塑造、去充养。法律哲学不是现成的知识，法律哲学在法律人的不断反思和批判中得以生成和丰富。优秀的法官正是在有鲜明中国特色社会主义法律哲学的熏染和引导下，才逐渐形成了捍卫党的事业、服务人民、忠诚法律的法律人格，而这是任何具体法律知识所无法企及的。⑶“三个至上”以其鲜明的党理、人文和法理立场弥补了法官可能在某具体应用法学上的局限和不足，使其依凭法律的价值和意义同样可以洞见在不同部门法中显现着的公平与正义的思想光辉。“三个至上”鲜明中国特色法律哲学不仅是法官形成现代法治理念所需要的法律思维方式，更是为法官开启了其法律人格、素养并巩固其对审判职业情感认同的历练之门。
三、“三个至上”为法官实践提供递进的思想方法
“三个至上”法律哲学是对我国法律这一社会现象进行的最基本、最一般、最理论化层面的分析，她在法官思考实践领域中起到最基础的作用，“三个至上”法律哲学素养不仅能提升法官运用法律的活力和生命力，而且能够弥补法条适用的漏洞。换个角度来说，我国法律是一个结构复杂的网络，而“三个至上”法律哲学价值内涵就是把组成这个网络的各个头绪编织在一起，她不仅居于法律科学系统的最高层次，也是构筑法官法理观和法治观的理论基石。在司法实践中遇到非常规案件、根据法条决策材料常常得不出社会可接受的答案时，“三个至上”法律哲学内涵为法官寻求政治效果、社会效果与法律效果的有机统一提供了递进的思想方法，也为法官作出正确判决提供了递进的途径。
所谓的司法递进思想方法，是指法官司法办案，不仅依法，而且还要根据案件需要递进考虑案发当地的人民需求、社会实际、政治要求。“三个至上”告诉我们法官递进的思想方法不能脱离中国国情，必须符合人民群众的公平正义观念，必须能够回答我们身边的问题。要做到既能解开当事人之间的“法结”，又能解开当事人之间的“心结”。那种机械办案，不重视矛盾有效化解，往往导致案件处理形式上合法，实际问题却不能决的后果，久而久之必然引发当事人对政法机关甚至对党委、政府、国家的积怨，进而加剧上访、闹访现象，甚至酿成极端事件。因此，司法办案寻求政治效果、社会效果与法律效果的有机统一是“三个至上”递进思想方法的核心价值，也是“三个至上”法律哲学的必然。
当然，坚持司法为政治服务，并不代表两者可以合为一体，法律毕竟是以自己稳定的规则的形式服务于经济和社会的发展。我国鲜明的政治性与彻底的人民性相统一的司法制度，人民法院确立“党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”的指导思想，坚持“为大局服务、为人民司法”的工作主题，既是我国经济社会发展的需要，也符合人类各种司法制度及其活动的共同发展规律。⑷法官讲政治、顾大局，其实就是在践行马克思主义法律哲学，在运用“三个至上”法律哲学去开展审判活动，谓之能动司法。那些反对法官角色政治化的意见或观点不仅不符合实践，在理论上也不能自圆其说，应当旗帜鲜明地予以反驳。西方法学家基于他们的利益追求和价值观念也承认，法律是调和、协调、折中这些彼此相交和冲突的利益的努力，“法律旨在创设一种正义的社会秩序”。司法作为统治阶级组织起来的国家协调利益、化解矛盾的基本方法，无不追求符合本阶级利益的和谐。我们办理案件，公正司法，就是要以最广大人民群众的根本利益最大化为目标，去化解矛盾，实现安定，促进和谐。
四、“三个至上”是法官思考实践的价值目标
随着社会的转型，矛盾纠纷越来越多地涉及到多样化的主体、多层次的社会关系以及多领域的利益冲突，趁势越来越复杂化，有的单靠技术手段或司法手段是难以解决。在这种情况下，迫使我们法官除了掌握一定的社会经验和政治经验外，还必须熟练掌握“三个至上”的法律哲学内涵，才能有效化解有政治意义或有社会意义的社会矛盾，而且随着社会发展这种需求会日益增加。特别遇上下列三种情形案件就更需要有政治上、社会上敏锐和犀利。⑸首先，遇到没有直接可适用的法律但必须且只能由法官通过“解释法律”——其实是“偶尔立法”——来解决的新现象，例如侵权案的“侵权精神损害赔偿责任”问题。⑹其次，遇到看似可适用的法律，但适用的结果直接冲撞了广大民众在历史传统中形成的公平正义底线，也需要运用政治判断才能有效解决，例如“许霆案”。⑺第三，由于社会价值日益多元，以及民众对相关信息了解有限，法院无论如何判决，都可能引发很多争议，但法院只能也必须基于社会的核心价值(即罗尔斯的“重叠共识”)做出一种显然有政治意味的选择，例如所谓的“二奶继承案”。因此需要政治判断和考量是法官维护和倡导社会公平正义的必需。
当然应用“三个至上”来政治判断和政治考量不等于直接套用和搬用执政党方针、纲领或政策，这种做法应当反对。它可能会破坏政治和法律区分，结果既不利于政治，也不利于法治。但至少在上面提及的这三种情况下，法院和法官则必须以规则治理的方式承担起无法推卸的政治责任。否则，法院的司法合法性和权威性就会受侵蚀；短期的民粹一定会转换成为媒体的舆论压力，党、政、人大等机关会对司法机关施加强大、直接的压力，而这会极大冲击司法独立的发展。“天价逃费案”就是一个典型的例子。换言之，政治性判断不是应当不应当的问题，而是不可避免的。
在法官处理难办案件之际，除了考虑法律之外，必须考虑系统的后果——对社会，对整个政治制度。法官当然首先必须依法，但他还必须考虑政治、社会和法律效果。如果司法结果直接与社会的基本道德和社会共识或当代中国人的公平正义观相抵触，这样的判决在社会中一定不会被视为公正的判决，并最终会变成是社会问题或政治问题，例如“许霆案”。⑻有社会考量或政治判断并不必定是追求司法社会化、政治化，而恰恰是为了避免司法社会化和政治化。
五、“三个至上”是法官化解社会矛盾能力的不竭源泉
当代中国法官在担当评价纠纷本身是非标准的同时，还必须兼顾化解纠纷的内在矛盾，与西方法官相比多了个行政角色，在这种要求下，我们的法官要是仅仅持法条主义，不兼顾政治问题是很难在处理“难办案件”之际寻找到有效的方法。如何才能兼顾好政治问题和社会问题，提高化解社会矛盾能力呢？笔者认为熟练掌握“三个至上”法律哲学内涵将可以为化解社会矛盾能力探出有效途径起导引作用。这是因为：
（一）“三个至上”为法官化解社会矛盾时兼顾好政治问题和社会问题提供原则标准和要求。在处理社会矛盾时兼顾好政治问题决不等于直接套用和搬用党的政策。政党方针、政策众多繁杂，作为法官要熟练掌握和运用众多法律法规已实属不易，在兼顾问题上不必被要求到能适用或套用政党方针、纲领或政策能力，这是不可能的，也没有必要。如果法官能有一种让其能凭直觉或万无一失的本能便始终能在各个案件中兼顾好政治问题和社会问题的方法吗？如果有就是“三个至上”，只有她的科学内涵能让我们法官有一种“不据政党方针、纲领或政策而就能兼顾政治问题和社会问题”来司法，“三个至上”的几个字就能让法官一览全局，如此司法易行、易通、易取得效果，特别在一个人们极易作出严重失误判断的不完善的社会中，这更是科学之道。因此，法官司法，首先必须做到熟练掌握“三个至上”法律哲学内涵，做到有法必依，执法必严。
（二）“三个至上”的三个内在关联性要求为法官化解社会矛盾时铺阶搭梯。相对于社会生活的丰富内容和不断发展，法律具有原则性和滞后性。如果我们承认任何法律均存在漏洞或不足，那么法官简单地依法条办案就不可能做到法律效果和社会效果的统一。处理疑难案件、解决疑难问题，往往没有现成的、明确的法条可循，政治因素或者说是政治后果往往能左右司法决定，每个正确的法律解决办法都是正确的伦理解决办法或者政治解决办法。法律哲学上有个经典的例子：当遗嘱人被继承人杀害，是否允许该继承人继承遗产呢？此时就有尊重遗赠意愿和任何人不能因犯罪而获利这两个法律原则的矛盾。这就是我们所说的疑难案件。这时我们就应该跳出法律的规定，撇开这两个都可以用又都不好用的原则。可以换个思路，从遗嘱人的真实意愿上来考虑问题。如果遗嘱人知道继承人会杀害他，他还会愿意让继承人获得遗产吗？这样的思维方式、解决办法，就是“三个至上”法律哲学的运用，也可以说是能动司法，效果会是好的。⑼
没有“三个至上”法律哲学的指导、引领，法官的司法审判实践很容易成为法条指挥下的机械操作，一旦遇到立法滞后等情形，就会难以适从。“三个至上”，就在于不断提醒法官使他们自觉地从僵化的教条中解脱出来。“三个至上”不只是作为一种指导而存在，更重要的是作为一种法律原则和精神而存在。研究法律问题，有时必须跳出法律；研究具体案件，有时必须跳出具体案件；研究有中国国情疑难案件时，有时必须跳出具体法条，用“三个至上”、用法律原则和精神更能寻找到办案的方向。
因此说，“三个至上”的科学内涵和理论不仅能够作为法官的法律思维和司法方法，而且是法官穿透疑难案件的智慧之源。(福建省漳平市人民法院)
关于印发《景德镇市重大建设项目稽察实施办法》的通知
江西省景德镇市人民政府
关于印发《景德镇市重大建设项目稽察实施办法》的通知
景府发[2006]15号
各县（市、区）人民政府，市政府各部门，市直有关单位：
《景德镇市重大建设项目稽察实施办法》已经2006年8月16日市政府第46次常务会议审议通过，现印发给你们，望认真遵照执行。
二OO六年八月二十四日
景德镇市重大建设项目稽察实施办法
第一章 总则
第一条 为了加强对重大建设项目的监督管理，确保建设工程质量和建设资金的安全和合理使用，提高投资效益，经市政府批准，市发展和改革委员会（以下简称市发改委）成立了景德镇市重大建设项目稽察办公室（以下简称市稽察办），负责组织对全市重大建设项目进行程序性稽察，对建设过程的主要环节和主要方面进行监督检查。为进一步规范重大建设项目稽察工作，保证稽察工作客观、公正，提高稽察工作的效率和质量，根据国家、省有关法规，结合我市具体情况，制定本办法。
第二条 本办法所称重大建设项目，是指国家、省、市政府出资（融资）的，利用国债或其他政策性资金的，利用国际金融组织或外国政府贷款的，总投资在100万元以上的建设项目；对国民经济和社会发展有重大影响的其他建设项目。
第三条 市稽察办负责承办本市区域内的重大建设项目稽察的组织工作，市政府部门和市直单位要积极支持，配合市稽察办工作，为稽察人员开展稽察工作提供必要的工作条件。
第四条 市重大建设项目稽察，应建立相关监测和重大事项报告制度，实行现场稽察与平时监控相结合；建立举报制度，充分发挥社会监督作用。
第五条 市重大建设项目稽察工作坚持依法办事，客观公正，实事求是的原则，不干预被稽察项目单位的日常业务活动和经营管理活动。
第六条 市稽察办开展稽察工作所需业务经费由市财政列入年度预算专项拨付。
第二章 稽察内容
第七条 市重大建设项目稽察的内容包括：审批程序稽察、项目法人稽察、勘察设计稽察、工程招投标稽察、开工条件稽察、施工和工程进度稽察、设备材料采购稽察、工程监理稽察、工程质量稽察、资金使用和概算控制稽察、投资环境稽察、竣工验收稽察和项目效益稽察等。
第八条 审批程序稽察。主要内容包括：项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告、竣工验收是否经过审批、审批程序是否符合国家有关规定。
第九条 项目法人稽察。主要内容包括：项目法人责任制是否落实，组织机构是否符合国家的法律及有关规定；项目法人的各项规章制度是否健全，执行是否严格；目标管理责任制是否落实。
第十条 勘察设计稽察。主要内容包括：勘察设计单位的资质是否符合有关规定；勘察设计的深度和质量是否满足要求；设计依据、标准、规范、定额等是否严格执行国家有关规定，设计变更是否按规定进行报批；对勘察设计单位的设计质量和信誉以及服务水平进行评价。
第十一条 工程招投标稽察。主要内容包括：建设项目的勘察、设计、施工、监理单位的选择以及主要设备、材料的采购是否进行了招投标，招投标运作是否规范；是否符合有关法规；签订的各种协议和合同是否严密、可靠、规范；有无中标后进行转包、违法分包等问题。
第十二条 开工条件稽察。主要内容包括：项目资本金及其它建设资金的落实、施工组织、设计大纲的编制、主体工程（或控制性工程）施工招标、设计图纸交付、协议的签订、监理招标、征地拆迁以及三通一平工作，需要的主要设备和材料的订购等开工条件是否具备。
第十三条 施工和工程进度稽察。主要内容包括：施工单位的资质是否符合有关规定，施工技术方案和施工机械设备、技术人员、施工方法、安全控制、设备材料使用、工程进度是否符合合同要求；对施工企业的施工质量、总体水平和信誉进行评价。
第十四条 设备材料采购稽察。主要内容包括：设备材料的采购合同，尤其是引进国外成套设备和关键设备的合同是否严密、可靠，是否符合国家和省、市有关规定，合同执行情况如何；对设备材料厂家和供应商信誉进行综合评价。
第十五条 工程监理稽察。主要内容包括：监理单位的资质是否符合有关规定，现场监理人员的数量和素质以及监理手段是否满足工程建设的要求；监理工作是否规范；对监理单位信誉进行综合评价。
第十六条 工程质量稽察。主要内容包括：项目、施工、监理单位的质量管理体系是否建立和健全，质量责任制是否落实；工程质量是否符合设计要求，是否出现过质量事故；是否存在瞒报工程质量事故和在工程质量事故处理中弄虚作假的现象。
第十七条 资金使用和概算控制稽察。主要内容包括：项目单位的财务制度是否健全，财务管理是否规范；项目的资金来源是否符合有关规定，资金到位情况如何；资金的使用是否符合概算有关规定，支付是否按照合同执行；概算控制措施是否落实，概算审批和调整是否符合国家、省有关规定；有无擅自截留、挪用、挤占资金和损失浪费问题。
第十八条 投资环境稽察。主要内容包括：各个部门和各个方面有无对建设项目乱收费、乱摊派、乱集资的现象，有无以各种借口干扰、影响项目建设的情况，项目所在地政府是否为项目及时提供各种服务，是否及时解决项目建设中出现的有关问题，有无推诿扯皮现象。
第十九条 竣工验收稽察。主要内容包括：竣工验收是否符合国家和省有关规定和验收标准，主要结论和意见是否符合实际情况。
第二十条 项目效益稽察。主要内容包括：项目建设的经济效益和社会效益是否达到了可行性研究报告预定的目标。项目建设对环境的影响是否控制在国家有关环保规定的范围内。
第三章 稽察工作程序
第二十一条 确定稽察项目。市稽察办根据项目审批情况，在可行性研究报告批准后立即介入对项目的跟踪监督和服务，并以文件形式下达项目稽察要点，做到稽察工作事前介入。稽察项目主要从市级建设项目中选择确定。
第二十二条 建立项目档案和数据库。稽察项目名单确定后，应建立项目档案和数据库。市稽察办负责收集开展项目稽察工作所需的有关资料和数据。
第二十三条 制定项目稽察提纲。稽察提纲应根据稽察的任务和重点，逐项列出稽察的具体内容，应当具有可操作性，能够指导实际稽察工作。
第二十四条 现场稽察。市稽察办工作人员及专家根据稽察工作计划安排的需要，深入项目现场。按照稽察提纲内容进行实地稽察。
第二十五条 编写和提交稽察报告。每次稽察结束后，市稽察办应及时编写和提交稽察报告。
稽察报告的主要内容应包括：项目基本情况，存在的主要问题（或经验），相关建议等。
稽察报告要求事实清楚、数字准确、依据充分、结论客观公正。稽察报告经市稽察办负责人审核后，报市发改委领导，经市发改委领导批准后，印发给被稽察单位并抄报市政府和抄送有关部门。项目存在重大问题的应及时上报市政府和省稽察办。
第二十六条 下达整改通知。每次稽察结束后，对存在较严重问题的项目，下达整改通知，督促项目整改。整改通知以市发改委的名义下发。整改通知的主要内容应包括，项目存在的主要问题，整改措施和处理意见。
第二十七条 复查验收。市稽察办应适时组织稽察人员对项目整改情况进行复查，并提出复查报告。复查报告报市发改委领导审核。复查验收合格后，项目稽察工作结束。
第二十八条 总结表彰。对项目建设管理规范、成绩突出的，市稽察办应提请市发改委报市政府进行表彰。
第二十九条 立卷和归档。项目稽察材料、凭证、稽察报告、整改通知、复查报告，应根据档案管理的有关规定进行分类、整理，集中立卷和归档。根据情况还应将有关资料抄送有关部门。
第四章 稽察工作方法
第三十条 根据实际情况，对市重大建设项目的稽察，可实行经常性稽察、重点稽察、专项稽察、现场稽察和跟踪监测等方式。
第三十一条 根据项目的进展情况和特点,现场稽察可以采取对项目建设进行全面稽察的方式，也可以采取对项目建设的某一方面或几个方面进行重点稽察的方式。
第三十二条 现场稽察工作主要采取听、看、查、核、谈的方式，对重要的证词、证据可以进行录音、复印、拍照和摄像。具体方式为：
（一）听取项目主管单位、项目建设单位以及设计、施工、监理等单位对项目建设过程的情况汇报。
（二）查阅项目的有关文件和资料，包括向有关部门调查核实项目的有关审批文件、设计资料、设计图纸，招投标的有关文件、资料和签订的各种合同，建设项目的财务报表、会计帐薄、会计凭证，项目单位的各项规章制度，监理日记和监理报告。
（三）实地查看工程质量和现场管理情况，查看有关质量检测机构和检测设备的情况，必要时可以进行抽样检验。
（四）核实有关情况，包括向有关部门调查核实项目的资金来源和资金使用情况，勘察设计、施工、监理单位的资质、合同执行、现场服务和信誉情况。
（五）与参建单位的有关人员座谈，或多方面了解情况。
第三十三条 根据需要可以与监察、财政、审计、金融、建设等有关部门组织联合稽察组对某些项目进行稽察，也可以聘请有关专业技术人员参与稽察，或者委托有资质的机构对某项内容进行检验和鉴定。
第三十四条 稽察结束，稽察组应向项目建设单位再次核实情况，确保稽察的准确性，并与项目主管部门或县（市、区）分管领导交换意见，通报稽察情况。
第五章 市稽察办的职责及稽察人员的权利、义务和责任
第三十五条 市稽察办的主要职责：
（一）根据国家有关法律、法规和方针、政策，研究制定我市重大建设项目稽察的具体规定和稽察人员管理办法，确定提出有关项目监管的政策建议；
（二）提出项目稽察计划，进行项目稽察；
（三）负责稽察工作的组织和稽察人员的派出、培训及管理工作；
（四）负责稽察报告的汇总、审核，下达整理意见，并监督落实；
（五）负责与各县（市、区）及有关部门的联络和协调工作；
（六）承办国家发改委、省发改委及市政府交办的其他工作。
第三十六条 稽察人员依法执行公务受法律保护，任何组织和个人不得拒绝、阻碍稽察人员依法执行公务，不得打击报复稽察人员。稽察人员开展稽察业务时具有以下权力：
（一）可以要求项目建设单位提供与稽察有关的文件、资料、数据，查阅项目单位的会计帐簿、会计凭证等财务资料，必要时可以对有关人员进行质询；
（二）可以向项目参建单位、设备材料供应商以及与建设项目有关的企事业单位调查和了解有关情况，必要时可查阅这些单位的会计帐簿、会计凭证等有关资料；
（三）根据工作需要，可以经市稽察办商请有关部门提供相关资料；
（四）可随时进入施工、仓储、办公、检测、试验等与项目建设有关的场所和地点进行现场查验和取证；
（五）监督项目初步设计审查、施工图设计审查、招投标、竣工验收等重大活动，参加项目建设有关重要会议。
第三十七条 稽察人员应履行以下义务：
（一）依法行使职责，坚持原则、秉公办事，自觉维护国家利益；
（二）自觉接受人民群众监督，不越权干预项目单位的正常建设活动；
（三）认真进行稽察工作，保证工作质量和效率，及时完成稽察任务；
（四）客观公正，实事求是地反映项目建设的情况和问题；
（五）对建设单位反映的需要上级部门解决和协调的问题，应及时向有关部门反映，帮助解决；
（六）办理稽察事项时，与被稽察单位或者稽察事项有利害关系的，应当回避；
（七）保守国家秘密和被稽察单位的商业秘密。
第三十八条 稽察人员应当严格遵守廉洁自律的有关规定，自觉防止各种违规违纪行为。
第三十九条 稽察人员在稽察工作中成绩突出，为维护国家利益作出重要贡献的，给予奖励。具体办法另行制定。
第四十条 稽察人员有下列行为之一的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任:
（一）对被稽察项目的重大问题隐瞒不报，严重失职的；
（二）与被稽察单位串通，编造虚假报告的；
（三）干预被稽察单位正常的建设活动，致使其合法权益受到损害的；
（四）泄漏国家秘密和被稽察单位商业秘密的；
（五）违反国家机关工作人员廉洁从政有关规定的。
第六章 被稽察单位的权利、义务和责任
第四十一条 被稽察单位有以下权利:
（一）对稽察中发现的问题，可以向稽察人员进行申辩；对稽察报告和处理意见有异议的，可以向市发改委提出申诉；
（二）发现稽察人员有违纪、违法行为的，有权向市委市政府的有关部门投诉。
第四十二条 被稽查单位履行下列义务和责任：
（一）积极协助稽察人员的工作，如实提供稽察工作需要的文件、资料、数据；
（二）自觉执行市稽察办制定的文件和资料报送制度、项目月信息报表制度、重大事项报告制度等各项规章制度；
（三）以下文件、资料、数据和信息必须及时报送市稽察办:
1、项目建议书、可行性研究报告、初步设计等的总说明、开工报告及各阶段批复文件复印件；
2、咨询单位的项目评估意见，初步设计的专家评审意见；
3、上级有关部门审批的调整项目建设方案，建设规模，建设内容，建设标准，资金来源，投资概算等报告及批复文件复印件；
4、监理月报表和向项目法人的报告；
5、勘察设计、施工、监理等各参建单位的资质和资信证书复印件，各参建单位的基本情况介绍；
6、重大设计变更报告及批复文件复印件；
7、政府质量监督部门的检查验收报告；
8、项目单位编制的年度实施计划、季度、年度会计报表，建设项目基本情况表，项目建设月度报表；
9、审计单位的审计报告；
10、有关竣工验收的文件复印件；
11、市稽察办要求报送的其他资料。
（四）下列重大事项必须及时报告市稽察办:
1、项目初步设计和概算调整审查；
2、项目招标、评标；
3、项目单位领导班子成员的变动；
4、勘察设计、施工、监理单位的变更以及不合格施工队伍的清除出场；
5、重大质量，安全事故；
6、项目竣工验收；
7、其他相关的重大事项。
第四十三条 被稽察单位接到整改通知后，应当认真按照通知要求进行整改，切实解决项目建设中存在的问题，并按要求上报整改报告。
第四十四条 被稽察项目及有关单位和个人有下列行为的，对其主要负责人和直接责任人，提请有关部门或地方给予行政或纪律处分；构成犯罪的，移交司法部门追究刑事责任:
1、违反本实施办法有关规定的；
2、拒绝、阻碍稽察人员执行任务或者打击报复稽察人员的；
3、向稽察人员行贿，影响稽察人员公正履行职责的。
第七章 对违规、违纪及违法问题的处理
第四十五条 针对稽察过程中发现的问题，由市发改委依据有关规定作出处理决定，构成违法、违纪的，向有关部门提出处理意见或建议。
（一）对项目法人存在的违反国家和省、市基本建设有关规定的，根据情况轻重作出以下单项或多项处理：
1、责令限期整改；
2、通报批评；
3、建议有关部门对项目单位领导班子作出调整或重组；
4、建议有关部门暂停拔付建设资金；
5、建议金融机构停止贷款，对严重违规有可能造成贷款损失的，还可提前收回贷款，并追究项目法人相应的法律责任；
6、暂停项目建设；
7、暂停所在县（市、区）部门新项目的审批；
8、对在违规操作中的非法所得，建议有关部门进行处罚，并将罚没款上缴国库。
对稽察中发现的涉及其他部门和地方职责权限的问题，移交有关部门和地方处理，有关部门和地方应将处理结果及时反馈市稽察办。
（二）对勘察、设计、施工、监理单位，主要材料与设备供应商，总承包单位及有相关中介机构，在项目前期和建设过程中违反国家和省市有关规定，负有相关责任的，可视情节轻重做出下列单项或多项处理：
1、责令限期整改；
2、通报批评；
3、责成项目法人撤换相关单位，依法重新进行招标；
4、建议有关部门依法责令其停业整顿、降低其资质等级直至吊销营业执照；
5、建议有关部门对负有责任的执业注册人员责令其暂停执业；吊销执业注册证书，一定时期内不予注册；情节特别恶劣的，终身不予注册；
6、建议工商行政管理部门依法吊销其营业执照；
7、建议有关部门依法予以其他相应的行政处罚。
第四十六条 对违规、违纪及违法问题的处理，实行分工负责和处理结果反馈报告制度，按照“谁主管、谁负责”的原则，对有些问题可由项目主管部门按职责进行核实处理，处理结果应及时反馈给市稽察办。对稽察中发现的重大和复杂问题，可由市发改委组织其他有关部门参加的联席会议进行研究；构成犯罪的移交司法机关依法追究刑事责任。
第八章 附则
第四十七条 市稽察办除对以上重大建设项目进行稽察外，还应承办上级交办的项目稽察以及对群众举报确需稽察的项目进行稽察。
第四十八条 各县（市、区）发改委对本级政府出资、融资的建设项目的稽察，可参照本办法执行。
第四十九条 本办法由市发改委负责解释并组织实施。
第五十条 本实施办法自2006年10月1日施行。
