论亲亲相隐制度确立的合理性及限制
王 东 曙
[内容摘要]：源于中国古代，惠及日、韩，远至欧美的“亲亲相隐”制度已成为世界连锁店，究其原因是因为该制度有相当程度的合理性。而中国当代法律抛弃了这一制度，其司法实践中的危害也日益呈现，确立并限制“亲亲相隐”制度是为重要。
[关键词]：亲亲相隐、窝藏、包庇、合理性、限制
证人出庭作证难是当前司法实务界及理论界普遍关注的一大难题。同时我国刑法规定窝藏、包庇罪在司法实践中追究的对象大量的是犯有重罪的被告人的近亲属，夫妻、父子、兄弟双双入狱，留下的是孤儿寡母、老弱妇孺这种状况也令人于心不忍。笔者详细考察了古今中外关于“亲亲相隐”制度的规定，结合我国否认此制度在现实中的危害，分析现阶段确立“亲亲相隐”制度的合理性，认为“亲亲相隐”制度的确立与限制是解决证人出庭难以及窝藏、包庇罪主体扩大化这两大难题的最佳平衡器。
一、“亲亲相隐”制度的发展历史及国外立法例
“亲亲相隐”制度是指亲属之间可以藏匿、包庇犯罪而不负刑事责任。这一制度从纵向来看贯穿于中国古代历朝各代，从横向来看近及日、韩远至德、意。可谓古今相通，唯中国当代例外。
1、中国历朝各代立法状况：“亲亲相隐”的雏形最早可以上溯西周。亲亲、尊尊是西周贯穿于周礼中的两条基本原则，也是中国宗法制度的萌芽。“亲亲”要求父慈、子孝、兄友、弟恭。“尊尊”要求上命下从，不许犯上作乱。这两条维持整个统治秩序的基本原则发展至战国时间，以孔子为代表的儒家学说继承周礼传统。在《论语·子路》中孔子曰“吾党之直异于是，父为子隐、子为父隐，直在其中矣。”① 孔子的这句话成为日后“亲亲相隐”制度的基石。汉代初期将儒家经典作为裁判案件的理论依据，史称“春秋决狱”。汉宣帝地节四年下诏：“自今子匿父母，妻匿夫、孙匿大父母，皆勿坐，其父母匿子、夫匿妻、大父母匿孙、罪殊死皆上请延尉以闻”正式确立了“亲亲相隐”的司法原则②，使该原则正式入律，从而开创了长达二千余年了“亲亲相隐”为代表的中国封建宗法主义法律传统所特有的一项制度。这一制度的核心是：卑幼首匿尊长者，不负刑事责任，尊长首匿卑幼者，除死刑以外不负刑事责任。到唐宋时，“亲亲相隐”进一步扩展，推及同居亦可相隐。《唐律疏议·名例》卷六规定：诸同居、若大功以上亲及外祖父母、外孙、外孙之妇、夫之兄弟及兄弟妻，有罪相为隐。③宋刑统各例律第六卷亦作了相类似的规定。《大明律》虽较唐律严苛，但同样规定了“同居亲属有罪互相容隐”，“弟不证兄、妻不证夫、奴婢不证主”的法律原则。事实上中国历代法律不但鼓励相隐，而且从汉代起，儿子若向官府告发父亲的罪行，官府将以“不孝”罪对儿子处以重刑，更有甚者历代法律还规定司法官员若强迫血亲相证犯罪同样也是犯罪，乃至外族统治的清朝也无一例外地规定“子告父、若取告不实，子当处绞刑，若取告属实，子亦受杖一百，徒三年之刑”。代表资产阶级的国民党政府亦继受“亲亲相隐”这一法律原则且相隐的范围更大。1935年《中华民国刑事诉讼法》将相隐的范围扩大至五等亲以内的血亲，三等亲以内的姻亲。只是到了新中国成立之后，基于强调法的阶级性，奉行国家利益高于一切，“以事实为根据”原则绝对化，才将二千多年的这一法律制度随着“六法”彻底废除而作为沉渣、流毒被抛弃。从而主导中国二千多年的人们为亲属利益而知犯不举、掩盖犯罪、通风报信、资助逃跑、藏匿窝赃、毁灭罪证可以不受刑法处刑的“亲亲相隐”制度从我们的视野中消失。
2、港、澳、台”亲亲相隐”制度的传承：众所周知，香港法律承袭于英、美法系，澳门法律承袭大陆法系，台湾法律虽以大陆法系为主又采英美法系之长，都已脱离了中华法系的窠臼，然而这三个地区处于中西文化交汇之地，充分感受西方民主科学气息，但都无一例外地仍然坚持“亲亲相隐”的历史传统。香港《诉讼证据条例》第6条规定：“本条例的规定，并不使丈夫有资格或可予强迫在任何刑事法律程序中为妻子提供证据或提供证据指证妻子，亦不使妻子有资格或可予强迫在任何刑事法律程序中为丈夫提供证据指证丈夫。澳门《刑事诉讼法典》第121条规定：“下列之人有权拒绝以证人身份作证：①嫌犯之直系血亲、卑亲属、兄弟姐妹、二亲等内的烟亲，收养人、嫌犯所收养之人及嫌犯之配偶，以及与嫌犯在类似配偶的状况下共同生活的人，就婚烟或同居存续期间发生的事实”。台湾《刑事诉讼法典》第180条规定：证人有以下情形之一者，得拒绝证言：①现为或曾为被告或自诉人之配偶、五亲等内之血亲，三亲等内之姻亲或家长、家属者；②与被告或自诉人有婚约者；③现为或曾为被告或自诉人中一人或数人有前项关系而就仅关于他共同被告或他共同自诉人的之事项为证人者，不得拒绝证言。
3、国外“亲亲相隐”制度立法例：“亲亲相隐”制度并不是中国古代及港澳台所独有的，历史有惊人的相似之处，在西方，古希腊的宗教和伦理就反对子告父罪，而在古罗马法中关于亲属相容隐规定则更多，甚至亲属之间相互告发要丧失继承权。源于罗马法而自成体系的大陆法系，国家坚定地移植了罗马法中亲亲相隐的精神，直至十八世纪意大利法学家，刑法学之父贝卡利亚在《论犯罪与刑罚》一书中明确反对基于出卖、背叛的证词，他认为出卖、背叛是连犯罪者都厌恶的品质，不能以罪犯都鄙夷的行为来对付犯罪。在这一论著的影响之下，1994年法国《刑事诉讼法》第52条规定：以下人员有权拒绝作证：①被指控人的订婚人；②被指控人的配偶、即使婚姻关系已不再存在；③与被指控人现在或曾经是直系亲属或者直系姻亲，现在或者曾经在旁系三亲等内有血缘关系或者在二亲等内有姻亲关系的人员。1988年意大利《刑事诉讼法典》第199条规定：被告人的近亲属，有收养关系、同居者、已分居的配偶没有义务作证。
1974年《日本改正刑法草案》第159条第3款，1953年《韩国刑法典》第151条等均规定了婚姻关系的配偶，直系亲属之间有权拒绝作证。英美法系中虽然没有“容隐”之规定，但其证据法中都有“夫妻互隐”的特权规则。
从以上对中外古今法律状况的考察，笔者认为无论是作为“亲亲相隐”制度还是作为拒绝作证的权利，其制度由来已久，古今中外均趋于一致，唯一例外的是当代中国，完全将“亲亲相隐”排除在外。这既是对中国固有文化的抛弃，也是对世界通行立法例的反叛，这不能不引起我们的深思。
二、“亲亲相隐”制度之合理性分析
上文详细考察了“亲亲相隐”制度在中国古代发展过程以及国外立法状况，令人难以置信的是这一源于中国古代惠及日、韩的制度在国外资本主义国家亦得到传承。究竟是什么原因使得它成为全世界的连锁店？在不同的地区、不同的时代、不同的肤色，不同的社会意识形态，不同的法系均趋于一致，笔者认为之所以如此是因为“亲亲相隐”制度具有一定的合理性，简单的抛弃并非明智之举。
1、“亲亲相隐”制度人性论的分析：刑法是以规范人的行为为内容的，任何一种刑法规范，只有建立在对人性的科学理论基础上，其存在与适用才具有本质上的合理性。“法者，缘人情而制，非设罪以陷人也”⑤ 马克思曾经指出：人类社会的本质在于其社会属性，即社会关系。人类社会最基本的组成单位是家庭，而能使家庭得以维持和持续的最基本因素无疑是家庭成员之间的亲情关系。亲属之爱是一切爱的起点，亲情联系是一切人类无法逃脱的联系。作为规范人们行为的法律，不可能不考虑到其调整对象主体的最基本需求——亲属之爱。“亲亲相隐”正是体现人作为人的基本要求，是从捍卫家庭的人性本能角度出发，将一些个案的司法价值让位于家庭关系的和谐与稳定，避免将无辜的犯罪嫌疑人近亲属置于指证犯罪的尴尬处境，体现了法律的文明和人性的关怀。在人性理论支配下的“亲亲相隐”制度其意义在于法律极其重视人之本身以及人赖以生存的家庭，宁愿在惩处犯罪上作出一定的牺牲和让步，以减少作为社会细胞的家庭的分裂，清除可能由此而导致的人性的异化，让夫妻反目、父子互质、兄弟相残等风气败坏、道德沦丧现象不至发生。从伦理道德角度来看，人也不可能义无返顾地抛弃亲情，否则他可能会付出惨重的名誉代价。试想如果夫妻之间秘密交往在他日会被迫成为庭上证言，婚姻还有何安全可言，如果你每时每刻都在“大义灭亲”里挣扎，人类社会“幼吾幼以及人之幼”还能存在吗？“亲亲相隐”恰好是法律在人情面前，在伦理面前作出让步，其目的也在于“屈法以伸伦理”，体现了法律的人性化特点。
2、“亲亲相隐”制度“熟人社会”论分析：我们国家自古以来社会流动缓慢，社会变迁迟滞，人与人之间的交往相对固定，社交圈狭窄，使大多数人生活在“熟人社会”里。尽管社会发展至今天，陌生人社会已初具规模，但以血缘关系为纽带，以家族同性为根基，日出而作，日息而居，出则夫妻同行，战则父子同伍的熟人社会结构在当代中国，特别是占据人口四分之三的农村仍然是主流。而“熟人社会”理论告诉我们，因为熟人之中更容易产生责任和制约。“亲亲相隐”制度得以存在并被保存至今其重要的一个因素就是在熟人社会里，在特定的时空条件下，如果妻子指证丈夫，子女指证父母，兄弟相互背叛，指证之人，背叛之就无法在原来的生活圈中生存，其后果只能是众叛亲离，背井离乡，如果法律禁止“相隐”，则任何人的隐私都可能面临最严重的威胁，留下的更多的是“保留，隐瞒、忧虑，猜疑与害怕”。稳定的社会基础将会被粉碎，熟人社会中的互帮互助、一呼百应、一人有难众人扶持的和谐局面将会被打破。其结果必然会造成比放纵一般案件中的几个为亲属所庇护的罪犯更为严重的后果。关于这一点中国古代的例证比比皆是。如秦自商鞅“不告奸者腰斩”之法到秦朝严刑峻罚，背离人情，使秦朝历二世而亡就能充分说明这一点。
3、“亲亲相隐”之法价值论分析。笔者认为法律的价值是一个多元化体系，它包括国家安全、社会秩序、公共利益、公民自由，司法公正等各种价值因素。就刑事诉讼领域而言，刑事诉讼活动不仅是一种以恢复过去发生的事情真相为目标的认识活动，而且是一种程序道德价值目标的选择和实现过程，其追求的价值主要有实体价值、程序价值和社会价值。但当实体价值与程序、社会价值相冲突时，就存在一种价值取向的问题。“亲亲相隐”制度正是法律在权衡这一利益冲突时作出的无奈选择。这种选择尽管不是最完美的，但确是最现实的。个案的实体真实与民众的心理承受力之间，法律的无情与婚姻家庭的稳定之间，公民在是“大义灭亲”换来的众人鄙视还是隐瞒包庇获取的邻里乡民赞许进行痛苦的选择和法律的宽容之间等等，立法者选择了后者。因为立法者在价值选择时从有利于其统治，有利于公民承受力，有利于以德治天下换取民众的信任等价值出发，选择了“亲亲相隐”，牺牲了部分事实真相其代价是值得的，说明个案的真实并非法的唯一价值，更重要的价值是顺民心，合民意。
4、“亲亲相隐”制度之人权论分析。近年来，人权观念已受到世界各国前所未有的重视和关注。笔者认为“亲亲相隐”制度在中国持续二千余年就是人权观念入律的鲜活例证。在“亲亲相隐”制度下，一方面亲属之间的隐私权、不被强迫自证其罪权，有限度的沉默权，证人拒绝作证权等一系列现代西方所标榜的人权均在其中，甚至可以说在某种程度上，我国古代法律体现人权保障比现代西方的人权宣扬更具理性，权利更为广泛。汉宣帝确立“亲亲相隐”入律时所言：“父子之亲、夫妇之道、天性也。虽有祸患，犹蒙死而存亡。诚爱结于心，仁厚之至也，岂能违之哉”？其人性本能，人权意识跃然纸上。另一方面西方人权观念中的人道主义精神亦是其核心内容之一。我们从“亲亲相隐”制度的发展历史可以清楚地看到，该制度的设计之初是作为一种义务而存在，体现了是人性之本能，随着社会的发展，至明清时期，它已经成为一项权利，体现了伦理道德观念，与人道主义精神不谋而合。与当代人权保障有异曲同工之妙！
5、“亲亲相隐”制度之证据论分析：证据制度是当代诉讼制度核心内容。而证据的证明力与可采性一直以来是证据制度研究的重点。笔者认为证据证明力与可采信取决于证据的真实性。“亲亲相隐”制度恰好解决了这个问题，首先，对具有相隐关系的亲属不得提供证言，解决了因为考虑证人的身份进而怀疑证据的真实性问题，试想如果让妻子指证其犯罪，其证言的证明力及可信度到底有多大，如其让司法官员挖空心思来判断该证言的真实性，倒不如从根本上排除妻子指证丈夫以提供虚假证言的可能性；其次，现代证据规则要求证人出庭作证，言词证据要经过法庭交叉询问，质证方能成为定案的依据，要让妻子面对着昔日恩爱丈夫，面对着旁听席上父母、子女，在沉重的心理压力下，谁又能保证不翻证？最后，中国古代确立“亲亲相隐”制度未必没有考虑证据问题。正如日本著名证据法学者松冈义正在分析源于中国的证人拒证权时认为：“证人为原告或被告之亲属，或为原、被告配偶之亲属时，其所以得能拒绝证言者，诚以为证言之结果，不仅有害亲属之和谐，而且如为不利亲属之证言，终为人情所不忍，强使为之，自有违反善良风俗及陈述不实之避害，故法律承认有此关系之证人具有证言拒绝之权利”。⑥
三、抛弃“亲亲相隐”制度之危害
“亲亲相隐”制度随着中华人民共和国的建立，作为封建主义垃圾已被我国当代法律所抛弃。但简单地抛弃并不代表其精神的消亡。笔者结合我国现行窝藏、包庇罪的司法现状。认为“亲亲相隐”制度被彻底否认和废除并不科学。禁止“亲亲相隐”在司法实践中的危害日显端倪。
1、禁止“亲亲相隐”导致诉讼制度受到损害：首先是证人出庭率偏低。证人出庭难已经是一个不争的事实，因而就有了众多人把目光投向如何保证证人出庭上，甚至不惜设想用强制手段保证证人能出庭。然而在拒绝作证的证人当中，有相当一部分人确有难言之隐。“熟人社会”理论告诉我们让一个在“熟人社会”里的证人去指证其亲属，最终导致的结果是亲属憎恨，朋友厌弃，社会圈被阻断，群体凝聚力消失。法律对他们来说未免太过苛刻，这些证人不愿出庭的现象与我国抛弃“亲亲相隐”制度有直接的关系；其次，当事人主义诉讼模式受损。一旦证人拒绝作证，刑事诉讼法设置的证人证言需经当庭质证的直接言词证据规则成为一纸空文，交叉询问，控、辩双方对证人质证等进程无法实现，对抗制的当事人主义诉讼模式刚刚建立就面临着崩溃，整个先进的诉讼制度面临灾难；第三，法律的权威性降低。禁止亲属相隐毕竟背离人性，背离人情，即使是忠诚与孝顺受到现代思潮冲击，人们仍然对背信弃义者敬而远之。法律设定任何人均有作证的义务其本身就不具有合理性，背离人性的法律是“恶法”，强迫人们遵守“恶法”最终的结果是民众在心里诅咒它，厌恶它，抵触它。这种法律也就失去了意义，法律在公众的心目中的权威因此而扫地，而一旦法律规定被公众鄙视，法治社会的建设将更加艰难，依法治国的道路将荆棘重生。
2、禁止“亲亲相隐”导致变相株连现象出现。法律不允许亲属之间相互包庇，意味着公众要在“亲情”与“大义”中作出选择，如果仅此为止倒也不为过。但我国现行刑法规定窝藏、包庇者已经触犯刑法，对亲属之间拒绝作证等行为要受到刑法处罚，这就未免有点骄枉过正。意谓着知悉犯罪情况的人的亲属不能沉默，不能说谎，不能让犯罪嫌疑人躲在家里，不能供其吃喝、穿戴、不能让其外逃，不能在亲情、友情、爱情与国法之间作选择，只有一条路，向司法机关举报并如实指证亲人犯罪，否则就要受到刑事追究。实践中有大量的案件是丈夫犯罪，妻子窝藏，兄弟犯罪姐妹包庇，儿子犯罪父母资助逃亡天涯。当犯罪者被缉拿归案时，妻子、姐妹、父母均因窝藏、包庇、伪证等罪刑亦锒当入狱。笔者曾办理过多起类似案件，在这一类案件中因为亲情而使自己身隐囹圄不能不说是株连的另一种表现形态，当我们面对孤儿寡母艰难度日情形，面对老弱病残无助的眼神，面对父母均入狱而无力交纳学费的子女流落街头，甚至成为犯罪的后继者等等现象时，我们是否应当反思我们的法律设定窝藏、包庇、伪证罪主体上是否具有正义性？
3、禁止“亲亲相隐”导致社会意识形态的混乱。刚刚从十年“文革”梦靥中醒来的中国人不会忘记，为了“阶级斗争”与一切地、富、反、坏、右分子划清界限，儿子可以坦然地批斗年迈的父亲，妻子可以义无反顾地出卖相濡以沫的丈夫，十几岁的少年带领红卫兵抄、砸自己成长的家庭，昨日互吐心声的至交一夜之间毅然决然地揭发你，只因为他们相信牺牲了亲情是为了江山社稷之“大义”。整个社会意识形态被一个“斗”字所控制，其结果是加倍地满足了个人私欲的膨胀，“文化大革命”也就成为中国历史中和平时期“动乱”的代名词。当私情完全没有生存的空间，当传统的人伦关系被冲垮，当道德观、价值观出现了疯狂，社会也就失去了可以用“良风正俗”进行自我调节的能力，“文革”中的那些泯灭人性现象，正是禁止“亲亲相隐”所带来的后果。亲属必须作证作为一种法定义务仍然被国家意志所认可，不能不说是法律的悲哀。不能不说是二千多年中国法学体系的悲哀。
4、禁止“亲亲相隐”导致人权保障难以实现，在人权观念倍受重视，人权内容更加丰富，人权外延更加广泛的今天，人权已不仅是一个政治上的命题，同时也是一个法学上的果实。我国已经加入了多项人权国际公约，近期人权入宪说明我国的人权观念与宪法关系紧密联系在一起。但容有“沉默权”“不被强迫的自证其罪权”“个人隐私权”“拒绝作证权”等多种人权内容的“亲亲相隐”制度却一再被抛弃，使得我们的人权保障在法律体系内缺少应有的载体。当我们在为“刑讯逼供”“超期羁押”“非法取证”“变相关押证人”等违法违规现象探求对策时，接纳、继承“亲亲相隐”制度不失为一剂良药。否则我们一边在高喊保障人权，另一方面又在法庭上痛斥窝藏、包庇者的情形将继续沿续，真正的符合人性的人权终究难以实现，国际社会对中国人权现状的攻击也将持续，法治社会的形象也大打折扣。
四、限度确立“亲亲相隐”制度之设想
笔者并不否认“亲亲相隐”具有相当程度的局限性，也无意认为该制度具有无上功能。在宗法制度下或三纲五常原则下其浓厚的封建色彩，等级观念、家长制度仍应受到批判。见义勇为，大义灭亲、行为高尚，仍应受到鼓励。但基于上文分析，笔者认为简单地抛弃“亲亲相隐”制度并不明智，有限度地借鉴、继承才是其应有之义。笔者的设想是：
1、通过立法确立“亲亲相隐”制度，在现代法学上使用“拒绝作证权”。对于拒绝作证的主体应确立在：配偶、直系血亲，三代以内旁系血亲或姻亲，监护人与被监护人。这一范围的确定，笔者认为随着我国计划生育政策的贯彻，若干年后独生子女成为社会的主流时，其“相隐”的范围将逐步缩小，诸如兄弟、姐妹等亲属日益减少，对社会的冲击也将逐步减弱，它与我国古代“亲亲相隐”中突出的家长制，男尊女卑制等有着本质的区别。
2、应设置“拒绝作证权”例外情形。这一点中国古代也有体现，诸如古代法律规定“十恶”者不得容隐，我国当代应将危害国家安全罪这一动摇统治基石的犯罪排除“相隐”之外，规定危害国家安全犯罪、亲属不得拒绝作证。
3、对国家工作人员职务犯罪其拒绝作证权也应进行限制，鉴于当前“丈夫用权、妻子收钱”腐败现象突出，人民群众深恶痛绝的职务犯罪，犯罪者的配偶不得拒绝作证。
4、窝藏、包庇、伪证罪、主体应当是特殊主体，即除上述应受限制的罪行外，此类犯罪主体不应包括享有拒绝作证权的证人。
正如陈兴良教授所言：人性乃人之为人的基本品性。⑦一部良法、一个健康的法律体系应当是符合人性的。孟德斯鸠亦说：为了保存法纪，反而破坏人性是为恶法。⑧我们需要的不只是一个具有确定性的法的规范，我们更需要法对人性的容忍和认可。“亲亲相隐”制度这一符合人性基础，符合大多数公众的道德价值观一旦被法律所确认，刑法对人的关怀就将又上了一个台阶，正如古人云：“人人亲其亲，长其长，则天下太平”。
参 考 文 献
①《论语·子路》
②苏力著：《法治及其本土资源》中国政法大学出版社
③《唐律疏议》
④贝卡里亚《论犯罪与刑罚》
⑤《付子·法刑》
⑥日.松冈义正著，张知本译《民事证据论》（上）第260页
⑦陈兴良：《刑法的人性基础》中国方正出版社，1999年版第1页
⑧谈传隆：《“亲亲相隐”原则法制化仍待商榷》中国法学网。
内蒙古自治区规范性文件制定和备案监督办法
内蒙古自治区人民政府
内蒙古自治区规范性文件制定和备案监督办法
(2012年11月26日内蒙古自治区人民政府第十二次常务会议审议通过，2013年1月11日内蒙古自治区人民政府令第191号发布，自2013年1月11日起施行。)
第一章总则
第一条 为了加强对规范性文件的监督，推进依法行政，维护社会主义法制统一，根据国家有关法律、法规和《内蒙古自治区行政执法监督条例》，结合自治区实际，制定本办法。
第二条 本办法所称规范性文件，是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下简称法律、法规授权组织），在法定职权范围内依照法定程序制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利、义务，在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力，并在一定时期内反复适用的除政府规章之外的行政文件。
行政机关和法律、法规授权组织制定的内部事务管理制度、向上级行政机关的请示和报告、对具体事项所作出的行政处理决定以及其他不具有普遍约束力的行政文件，不适用本办法。
第三条 自治区行政区域内规范性文件的制定和备案监督，适用本办法。
第四条 各级人民政府领导并组织实施本行政区域内的规范性文件制定和备案监督工作。
旗县级以上人民政府办公厅（室）、旗县级以上人民政府法制机构、旗县级以上人民政府工作部门及法律、法规授权组织的法制机构，按照各自职责，负责规范性文件制定审查和备案监督工作。
第五条 规范性文件的制定和备案监督应当遵循以下原则：
（一）保证法律、法规和规章的贯彻实施；
（二）维护社会主义法制统一和政令畅通；
（三）维护公民、法人和其他组织的合法权益；
（四）坚持公众参与、公开公正；
（五）坚持精简、效能和权责统一。
第六条 旗县级以上人民政府应当将规范性文件制定和备案监督工作，纳入对下级人民政府及本级人民政府工作部门依法行政考核内容。
第二章 规范性文件的制定
第七条 下列行政机关和组织可以制定规范性文件：
（一）各级人民政府；
（二）旗县级以上人民政府依法设立的派出机关；
（三）旗县级以上人民政府工作部门;
（四）法律、法规授权组织。
临时机构、议事协调机构、部门派出机构、部门内设机构以及前款规定以外的其他机关和组织不得制定规范性文件。
第八条 规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费；没有法律、法规和规章的规定，不得增加公民、法人或者其他组织的义务，不得限制或者剥夺公民、法人或者其他组织的权利；不得设定应当由法律、法规、规章或者上位规范性文件规定的其他事项。
第九条 规范性文件由制定机关起草，专业性强或者涉及面广、难度较大的，制定机关可以委托相关专家、组织起草。
旗县级以上人民政府制定规范性文件，可以确定由其一个或者几个工作部门负责起草。涉及两个以上工作部门职能的，有关部门应当联合起草。
第十条 起草规范性文件，应当对规范性文件的必要性、可行性、拟设定的主要制度和措施的合理性进行调研论证。
第十一条 起草规范性文件，应当广泛征求公民、法人和其他组织的意见。征求意见可以采取向社会公布草案、书面征求意见、召开座谈会和论证会等多种形式。
向社会公布草案应当通过政府网站或者采取有利于公众知晓的其他方式公布，征求意见期限不少于15日。
第十二条 有下列情形之一的，起草规范性文件时应当召开听证会：
（一）对公民、法人或者其他组织切身利益影响较大的；
（二）有关部门、组织或者公民意见有重大分歧的；
（三）制定机关或者起草单位认为确有必要的；
（四）法律、法规、规章规定应当召开听证会的其他情形。
第十三条 听证会应当由规范性文件制定机关或者起草单位按照下列程序组织：
（一）提前7日公布听证会的时间、地点、内容；
（二）按照公开、公平、公正的原则确定听证参加人，听证参加人应当包括行政管理相对人、利害关系人、相关领域的专家学者，制定机关或者起草单位认为有必要参加的其他组织代表和公民；
（三）举行听证时，由制定机关或者起草单位就规范性文件草案作出说明，听证参加人提出意见和建议；
（四）听证应当制作笔录并由听证参加人签字或者盖章。
制定机关或者起草单位对听证参加人提出的合理意见和建议应当予以采纳。
第十四条 起草的规范性文件涉及相关部门职能的，制定机关或者起草单位应当征求相关部门意见，并协商一致。协商达不成一致意见的，报请有权处理的人民政府决定。
第十五条 起草政府规范性文件，起草单位应当将送审稿及其说明、依据、征求意见情况等相关材料报送政府办公厅（室），政府办公厅（室）在对材料的完整性、规范性进行审查后，批转政府法制机构进行合法性审查。
起草部门规范性文件，起草单位应当将送审稿及其说明、依据、征求意见情况等相关材料报送部门法制机构进行合法性审查。
政府办公厅（室）和起草单位应当保证法制机构必要的审查时间。
第十六条 制定机关法制机构应当对规范性文件制定主体、权限、程序、内容是否合法进行全面审查，并向制定机关提交合法性审查意见书。未经合法性审查的，不得提请审议和签发。
法制机构要求起草单位补充依据、说明情况，或者要求有关单位协助审查的，起草单位和有关单位应当予以配合。
第十七条 法制机构审查规范性文件送审稿时，对发现的问题，按照下列规定向制定机关办公厅（室）或者起草单位提出建议：
（一）超越权限、主要内容违法或者拟设定的主要制度和措施明显不合理的，建议不制定该规范性文件；
（二）未经调研论证、未广泛征求意见，应当听证而未听证的，建议起草单位补正程序；
（三）有关部门对主要内容争议较大，尚未协商一致的，建议起草单位协商一致；
（四）具体规定不合法的，提出具体修改意见。
第十八条 法制机构审查规范性文件送审稿时，涉及重大问题或者争议较大的，应当召开由有关部门、组织、专家参加的论证会，必要时可以召开听证会，征求行政管理相对人的意见。
第十九条 规范性文件合法性审查通过的，应当提请制定机关集体审议。
政府规范性文件应当经政府常务会议讨论决定；部门规范性文件应当经部门行政首长办公会议讨论决定。规范性文件应当由制定机关主要负责人或者主要负责人授权的其他负责人签发。
第二十条 规范性文件经集体审议后内容有较大变动的，应当再次交由法制机构审查。
第二十一条 规范性文件未经调研论证、广泛征求意见、法制机构合法性审查、集体讨论决定等程序的，不得发布施行。但是涉及保障安全、维护重大公共利益和执行紧急命令，需要立即制定规范性文件的，经制定机关主要负责人批准，可以简化调研论证和广泛征求意见程序。
第二十二条 规范性文件应当自发布之日起20日内通过政府公报、政府网站或者当地报刊等媒体向社会公布。未向社会公布的，不得作为行政管理的依据。
第二十三条 规范性文件应当自发布之日起30日后施行。但是因涉及保障安全、维护重大公共利益和执行紧急命令的需要，或者发布后不立即施行将有碍现行法律、法规、规章以及上位规范性文件实施的除外。
第二十四条 规范性文件实行有效期制度，有效期不得超过5年。名称冠以“暂行”、“试行”的，有效期为2年。规范性文件应当明确有效期，有效期自规范性文件施行之日起计算。
第二十五条 制定机关应当于规范性文件有效期届满前6个月对其实施情况进行评估，确有必要延长有效期的，重新发布实施，有效期自发布之日起重新计算。
规范性文件有效期延长期限不得超过原有效期。
规范性文件名称冠以“暂行”、“试行”的，不得延长有效期。
第二十六条 制定机关应当每两年对规范性文件进行一次清理，清理后应当在30日内向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录，并按照本办法第二十九条规定报送备案。
未列入继续有效目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据。
第二十七条 规范性文件有下列情形之一的，制定机关应当及时修改或者废止：
（一）与现行法律、法规、规章以及上位规范性文件相抵触或者依据缺失的；
（二）调整对象已不存在的；
（三）含有地方保护、行业保护等不适当内容的；
（四）不适应经济社会发展需要的；
（五）与政府职能转变的要求不一致的；
（六）其他应当修改、废止的情形。
规范性文件的修改、废止程序参照本办法制定程序规定执行。
第二十八条 规范性文件的解释权属于制定机关。规范性文件的解释，由制定机关或者起草单位拟订解释草案，经法制机构审查后，按照本办法有关规定发布。规范性文件的解释与规范性文件具有同等效力。
第三章规范性文件的备案监督
第二十九条 规范性文件应当自发布之日起30日内，按照下列规定报送备案：
（一）各级人民政府制定的规范性文件报送上一级人民政府备案；
（二）旗县级以上人民政府工作部门制定的规范性文件报送本级人民政府备案；
（三）旗县级以上人民政府与其他机关或者单位联合制定的规范性文件，由旗县级以上人民政府向上一级人民政府报送备案；
（四）两个以上行政机关联合制定的规范性文件，由主办机关向本级人民政府报送备案；
（五）旗县级以上人民政府的派出机关制定的规范性文件，报送设立该派出机关的人民政府备案；
（六）法律、法规授权组织制定的规范性文件报送本级人民政府备案。
规范性文件延长有效期的，按照前款规定报送备案。
第三十条 规范性文件报送备案时，应当向负责备案审查的政府法制机构提交以下材料：
（一）规范性文件备案报告；
（二）规范性文件纸质文本和电子文本；
（三）规范性文件制定说明纸质文本和电子文本；
（四）规范性文件制定依据；
（五）法制机构的合法性审查意见。
第三十一条 规范性文件制定说明应当包括下列内容：
（一）制定规范性文件的目的、必要性、可行性；
（二）制定规范性文件的主要依据；
（三）规范性文件的起草过程、征求意见情况、集体讨论决定情况；
（四）规范性文件解决的主要问题、设定的主要制度和措施；
（五）其他需要说明的问题。
规范性文件简化制定程序或者自发布之日起不足30日即施行的，应当说明理由。
第三十二条 政府法制机构收到报送备案的规范性文件，应当在5日内予以备案登记；不属于规范性文件的，将有关材料退回制定机关并说明理由；不符合本办法第三十条、第三十一条规定的，要求制定机关在15日内予以补正，补正后仍不符合规定或者逾期未补正的，视为未备案。
第三十三条 政府法制机构对报送备案的规范性文件就下列事项进行审查：
（一）是否超越权限；
（二）是否与法律、法规、规章以及上位规范性文件相抵触；
（三）是否符合本办法规定的制定程序；
（四）是否适当；
（五）是否与其他规范性文件相矛盾；
（六）其他需要审查的事项。
第三十四条 政府法制机构在审查规范性文件时，发现作为规范性文件适用依据的同级人民政府两个或两个以上部门规范性文件的规定不一致的，应当报请该级人民政府裁决；发现下级人民政府规范性文件与上级人民政府部门规范性文件规定不一致的，应当报请上级人民政府裁决。
报请人民政府裁决适用依据的，应当中止对规范性文件的审查，中止期限不计算在备案审查期限中。
第三十五条 政府法制机构在审查规范性文件时，需要有关单位协助审查，或者向有关单位征求意见的，有关单位应当给予协助，并在规定期限内回复意见。
第三十六条 政府法制机构审查规范性文件时，对发现的问题，按照下列规定进行处理：
（一）规范性文件超越权限、内容违法或者明显不当的，制发规范性文件审查监督通知书责令纠正；
（二）规范性文件违反本办法规定的制定程序的，制发规范性文件审查监督通知书责令补正程序后重新发布；
（三）与本级人民政府部门规范性文件之间有冲突的，进行协调；协调达不成一致意见的，提出处理意见报本级人民政府裁决。
第三十七条 制定机关收到规范性文件审查监督通知书后，应当在规定期限内向负责备案审查的政府法制机构书面反馈处理结果。无正当理由不予答复或者拒不执行规范性文件审查监督通知书的，政府法制机构应当提请本级人民政府撤销该规范性文件，并将撤销决定向社会公布。
第三十八条 政府法制机构审查报送备案的规范性文件，应当在备案登记之日起30日内完成，专业性较强或者情况特殊的，经主要负责人批准可以延长审查期限，但延长期限不得超过15日。
第三十九条 公民、法人或者其他组织认为规范性文件违法，可以向负责该规范性文件备案审查的政府法制机构提出书面审查申请，也可以直接向自治区人民政府法制机构提出书面审查申请；属于垂直管理部门的规范性文件的，也可以向制定机关上一级主管部门的法制机构提出书面审查申请。
第四十条 政府法制机构应当在收到公民、法人或者其他组织提请规范性文件的异议审查申请之日起5日内进行形式审查，不属于规范性文件或者不属于本级人民政府法制机构备案监督范围的，应当告知申请人；属于本级人民政府法制机构备案监督范围的，应当予以受理，并在受理之日起60日内完成审查。
政府法制机构对提请异议审查的规范性文件，按照本办法第三十三条的规定进行审查。对发现的问题，按照本办法第三十六条的规定进行处理，并将处理结果书面告知申请人。
第四十一条 自治区人民政府法制机构收到公民、法人或者其他组织提请规范性文件的异议审查申请后，对不属于自治区人民政府备案监督范围的，应当责令负责备案审查的政府法制机构处理，负责备案审查的政府法制机构应当在规定的期限内处理完毕，并将处理结果报告自治区人民政府法制机构。
第四十二条 政府法制机构应当通过政府网站或者政府公报，定期向社会公布备案登记的规范性文件目录。
第四十三条 政府法制机构应当于每年第一季度向本级人民政府和上一级人民政府法制机构报告上一年度本地区规范性文件制定和备案审查工作情况。
旗县级以上人民政府应当于每年第一季度通报上一年度本地区规范性文件制定和备案审查工作情况。
第四章法律责任
第四十四条 违反本办法规定，有下列情形之一的，由本级人民政府或者上一级人民政府给予通报批评；情节严重或者造成严重后果的，由任免机关或者监察机关依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分：
（一）超越权限制定规范性文件的；
（二）规范性文件设定应当由法律、法规、规章和上位规范性文件规定的事项的；
（三）违反本办法规定的程序制定规范性文件的；
（四）无正当理由不予答复或者拒不执行规范性文件审查监督通知书的。
第四十五条 违反本办法规定，规范性文件未报送备案或者未按照规定期限和格式报送的，由负责备案审查的政府法制机构责令限期改正，无正当理由拒不改正的，提请本级人民政府给予通报批评。
第四十六条 旗县级以上人民政府法制机构未按照本办法规定对规范性文件进行备案监督的，由本级人民政府或者其上一级人民政府法制机构给予通报批评。
第五章附则
第四十七条 旗县级以上人民政府办公厅（室）经本级人民政府同意制发的规范性文件，按照本级人民政府规范性文件管理。
第四十八条 实行垂直管理部门的规范性文件制定和备案监督按照本办法执行。
第四十九条 规范性文件制定和备案监督文书格式由自治区人民政府法制机构统一制定。
第五十条 本办法自发布之日起施行。自治区人民政府2004年8月17日发布的《内蒙古自治区规范性文件制定和备案审查办法》（内蒙古自治区人民政府令第135号）同时废止。
