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国务院安全生产委员会办公室


关于立即宣传贯彻国办发明电[2005]37号文件精神的通知


各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全生产委员会：

　　2005年12月19日，国务院办公厅印发了《关于加强烟花爆竹安全生产工作的通知》（国办发明电[2005]37号，以下简称《通知》）。《通知》深刻剖析了当前烟花爆竹安全生产工作出现的新情况和新问题，提出了八个方面的具体要求。迅速传达贯彻《通知》精神，坚决落实《通知》提出的具体措施，严防重特大烟花爆竹爆炸事故，是当前和今后一个时期抓好烟花爆竹安全生产工作的中心任务。为此，特通知如下：

　　一、立即布置安排，广泛宣传《通知》精神

　　地方各级人民政府要高度重视此项工作，主要负责人要亲自抓，要明确提出本地区宣传贯彻工作的具体安排，迅速组织公安、安全监管、质检、工商、交通、铁路、邮政等部门传达学习《通知》精神，全面把握《通知》的核心内容、工作任务。各有关部门在岁末年初召开各种会议时，都要把传达学习贯彻《通知》作为重要内容列入会议日程；充分利用广播、电视、公告、文件等多种方式和方法，把《通知》精神传达到烟花爆竹生产销售单位和广大农村，做到家喻户晓。已经向烟花爆竹生产企业派驻安全监督员的地区的安全监管部门要立即组织安全监督员集中学习，吃透《通知》精神，通过他们向企业主要负责人、安全管理人员传达学习《通知》精神，并监督企业落实情况。烟花爆竹重点产区、非法生产活动较多地区的县（区）政府还要组织重点乡镇的村党支部书记集中传达学习《通知》精神。在中小学校放寒假之前，各中小学校都要组织中小学生进行一次烟花爆竹安全燃放常识教育。

　　二、政府统一领导，坚决打击非法生产销售活动

　　要坚决把思想统一到《通知》的要求上来，严厉打击非法生产销售烟花爆竹的活动。地方各级人民政府要加强领导、统一组织、周密部署、有序开展本地区的打非行动。各有关部门要在政府的统一领导下，在春节前开展一次安全大检查，重点检查烟花爆竹生产企业是否存在"三超"（超能力、超药量、超定员生产）、使用禁用药物、用工管理混乱、擅自改变工房用途等问题；重点检查运输企业、车辆和人员的资质条件，检查销售单位的经营资质、仓储条件、产品质量与购买渠道等情况。在春节前，地方各级人民政府还要组织公安、安全监管、质检、工商、交通、铁路、邮政等相关部门开展经常性明查暗访，鼓励群众举报监督，继续保持高压打击态势；通过加强销售市场检查和产品质量抽查，注意发现非法贩运渠道和非法生产厂点，并立即采取措施予以取缔。

　　国务院办公厅印发《通知》，充分体现了党和国家对烟花爆竹安全生产工作的高度重视，体现了"以人为本"的施政理念。地方各级人民政府、有关部门和烟花爆竹生产销售单位要以对人民群众生命财产安全高度负责的态度，贯彻好、落实好《通知》精神，抓出实效。2006年1月15日前，请把本地区宣传贯彻《通知》的情况和今年以来打击非法生产销售烟花爆竹活动的情况（如开展打击行动的次数，收缴原材料、成品、半成品、加工设备和工具的数量，处理的相关人员情况，非法生产销售活动较多的县乡等）书面报送安全监管总局。国务院安委会办公室将适时组织督查组，对重点地区宣传贯彻《通知》的情况进行检查。

国务院安全生产委员会办公室

二○○五年十二月二十二日



　　【案情】

　　2011年4月，苏州市相城区质监局对花园酒店有限公司（以下简称花园酒店）幕墙工程承建商（以下简称科特公司）销售不合格双钢化中空玻璃的行为立案调查。调查后，质监局认为科特公司销售不符合保障人身、财产安全国家标准双钢化中空玻璃的行为成立，根据《中华人民共和国产品质量法》规定，拟对科特公司处罚款、没收违法所得总计人民币1811175元，并将此拟处罚意见以行政处罚告知书的形式书面通知了科特公司。

　　科特公司接到告知后，副总经理朱勤华找到时任质监局局长的被告人李崇建，要求对科特公司从轻处罚。随后，未经案审会集体讨论，被告人李崇建擅自决定对科特公司减轻处罚，仅对科特公司处罚款、没收违法所得总计人民币746712.5元。

　　【分歧】

　　经庭审查明，科特公司与花园酒店之间不存在买卖合同关系，而是建设工程承揽合同关系，因此科特公司并非是《产品质量法》定义的销售者。《产品质量法》只有追究生产者、销售者及服务业的经营者的产品质量责任的规定，而没有追究建设施工单位产品质量责任的规定，也就是说，相城质监局追究建设施工单位产品质量责任没有任何法律依据。

　　因此，本案审理中，对被告人李崇建是否构成滥用职权罪存在三种不同的观点：

　　观点一：尽管被告人李崇建有滥用职权的行为，但因为相城质监局无处罚科特公司权力，被告人李崇建的行为也就不可能构成滥用职权，该行为客观上也不可能造成公共财产的损失，故不构成滥用职权罪。

　　观点二：被告人李崇建作为国家机关工作人员，故意不正确履行职责，违法决定，致使国家少收罚没款人民币1064462.5元，依法构成滥用职权罪。

　　观点三：虽然相城质监局对科特公司的处罚没有法律依据，但减轻或免除对科特公司的处罚仍然需要质监局经过法定程序才能作出变更，被告人李崇建在未经局案审会集体讨论的情况下，擅自决定对科特公司减轻处罚，且造成了恶劣的影响，因此，被告人李崇建构成滥用职权罪。

　　【评析】

　　笔者赞同第三种观点，具体分析如下：

　　1、行政行为是否具有合法性，不影响对本案被告人李崇建滥用职权行为的认定。

　　根据国家质监总局《质量技术监督行政处罚案件审理规定》第3条规定，各级质量技术监督部门均应成立案件审理委员会，负责对立案查处的行政处罚案件集体审理。从本案来看，虽然质监局在行政法角度并没有对科特公司的处罚权，其处罚行为本身系滥用处罚权行为，如果被告人李崇建发现了质监局无处罚权的事实而主动依照法定程序为科特公司撤销行政处罚决定，则当然不构成滥用职权。本案中，被告人李崇建身为相城质监局局长，全面负责相城质监局的工作，不仅自认为质监局有权处罚，而且在质监局已经超出职权违法作出行政处罚告知书的情况下，不按质监总局提出的程序规定，擅自决定对科特公司减轻处罚，其主观方面、客观方面均符合滥用职权罪的犯罪构成。

　　2、刑事审判对行政行为合理性不予审查，被告人李崇建滥用职权，但造成的损失数额依法不能认定。

　　滥用职权罪系结果犯，其成立以“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”为前提。被告人李崇建作出了滥用职权的行为，认定该行为是否构成犯罪则需要审查其是否造成了公共财产、国家和人民利益的重大损失。行政诉讼法第五条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。因此，司法权对行政权的审查局限于行政行为的合法性，而对合理性原则上不予审查。如果允许司法权对行政权过度进行干涉，将损害行政机关的专有权力，也会降低行政的效率。本案中，虽然被告人李崇建为科特公司违法减轻行政处罚，但刑事诉讼审理的是被告人李崇建是否构成滥用职权罪，不应当审查行政处罚是否具有合理性，干涉质监局的自由裁量权。因此，本案被告人李崇建滥用职权，即使客观上造成了公共财产的损失，但因为司法权对行政行为审查范围的有限性，法院无法将少罚没款项为被告人李崇建滥用职权所造成的国家利益损失。

　　3、被告人李崇建滥用职权的行为，严重损害国家声誉且造成恶劣社会影响，依法应当定罪处罚。

　　滥用职权的行为，必须致使公共财产、国家和人民利益造成重大损失的结果时，才构成犯罪。《最高人民检察院〈关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定〉》第一条第（一）项滥用职权罪第八目规定：严重损害国家声誉，或造成恶劣社会影响的，应以滥用职权罪立案的规定，应当定罪处罚。本案中被告人李崇建作为质监局局长，不正确履行职责，未经内部程序规定而擅自改变行政处罚，虽因质监局无处罚权而无法认定造成的公共财产损失，但李崇建滥用职权的行为严重损害了国家机关的声誉和威信，造成了恶劣的社会影响，符合该司法解释规定的立案标准。

　　综上所述，被告人李崇建在质监局违法作出行政处罚的情况下，又利用职权擅自为相对人减轻行政处罚，严重损害了国家机关的声誉和威信，造成了恶劣的社会影响，依法构成滥用职权罪。

（作者单位：江苏省苏州市相城区人民法院）