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安徽省黄山市人民政府


转发市市容局《黄山市中心城区“门前三包”管理暂行办法》的通知

黄政办〔２００３〕２号

　

屯溪区人民政府，市政府各部门、各直属机构：
市市容局修订的《黄山市中心城区“门前三包”管理暂行办法》业经市政府同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。

附：《黄山市中心城区“门前三包”管理暂行办法》

黄山市人民政府办公厅
二○○三年元月二十三日

　
黄山市中心城区“门前三包”管理暂行办法


　
第一条 为加强黄山市中心城区市容环境管理，创造整洁、优美的工作、生活、旅游环境，根据有关法律法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称“门前三包”是指中心城区所有单位、商户、住户、摊主在门前责任区范围内实行“包卫生、包绿化、包秩序”的“三包”责任制。
第三条 市市容环境管理部门负责城市规划中确定的主次干道两侧责任单位“门前三包”责任制具体管理工作。
市区相关单位（建设、工商、公安、交通、文明办、爱卫会、新闻单位、街道办事处等）应根据各自职责，配合做好“门前三包”责任制管理工作。
第四条 “门前三包”责任：
（一）包卫生：1、责任单位要配备整洁、美观的垃圾桶、垃圾袋、扫把、畚箕等卫生器具；2、维护责任区内门面、墙面、橱窗、招牌、广告牌等建筑物、构筑物及地面、树干、线杆等清洁卫生；3、按规定时间、地点、方式投放、清运、处置垃圾；4、禁止和制止乱丢、乱泼、乱贴、乱画和损坏环卫设施等行为。
（二）包绿化：1、负责责任区内的花草、树木、花坛、绿地等的日常养护和管理；2、禁止和制止损坏绿化设施、花草树木及占用、污染绿地的行为；3、有条件的责任单位可以在门前摆放花草、盆景等绿化物。
（三）包秩序：1、严格遵守城市管理的有关规定，禁止和制止在店外责任区内违章摆放摊点、占道作业、堆放杂物、乱停车辆、乱搭建、乱挂晒等行为；2、主干道禁止设置遮阳（雨）篷，次干道及其它地段遮阳1（雨）篷按市容环境管理部门规定的标准设置；3、灯箱、广告、招牌、霓虹灯、门楼装璜、门面装饰等的设置必须符合城市规划、建设、管理要求，并须经市容部门审批；4、遮阳（雨）篷、广告招牌等在使用中污染、破损的应及时清洗、更新或拆除；5、责任单位开业、庆典需要在建筑物悬挂横幅、垂幅或在门前设置彩虹门、拉挂彩旗、摆放花篮等，必须事先申报，经市市容环境管理部门或屯溪区人民政府审批后方可施行。
第五条 “门前三包”责任单位必须与市市容环境管理部门或屯溪区人民政府签订“门前三包”责任状。责任单位变更应及时改签责任状。
第六条 “门前三包”责任区范围为各责任单位使用的建筑物立面及门前墙根至人行道路牙的地面；门前没有人行道的不规则地段由“门前三包”责任制管理部门根据具体情况划定。
第七条 “门前三包”责任单位有责任制止违反“门前三包”规定的行为，对不听劝阻的，可及时向有关部门报告，有关部门在接到报告后，应及时派人到现场处理。
第八条 市容管理人员应对责任单位的“门前三包”落实情况进行日常监督，对未履行“门前三包”责任的行为予以批评教育和督促改正。
第九条 市容环境管理部门会同有关部门对责任单位“门前三包”执行情况定期进行检查、考核、评比，评出“优秀”、“达标”、“不达标”等次，并向社会公示。
第十条 本办法由市市容环境管理部门负责解释。
第十一条 本办法自公布之日起实行，1996年发布的《黄山市中心城区“门前三包、门内达标”暂行管理办法》同时废止。

　



老案例的新视角

刘建昆


　　这是一个比较老的案例。原评析者认为，本案在适用法律上，适用“特别法优于普通法的原则”，因而适用《水法》以及《河道管理条例》。我们认为这是不准确的。

　　在西方资本主义国家，和道路一样，河川是普遍承认的行政公物，对于行政公物的保护，性质上是公物警察权（是否警察机关在所不问）。《中华人民共和国水法》第二十八条规定：“国家保护水工程及堤防，护岸等相关设施，任何单位和个人不得侵犯、毁坏”。因此与日本一样，我国的水工程及堤防，护岸等相关设施，是公物法上的法定公物种类，受到行政法上公物警察权的特别保护。

　　与西方资本主义国家不同的是，我国的土地采取国有政策。《土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制”，其中“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”。因此，一般意义上的国有土地，也是行政法上的公物。

　　道路、河川都依附于土地之上，那么据此可否认为道路公物、河川公物与土地公物之间是否存在特别法与普通法之间的关系？我们认为这是不恰当的，道路法上的公物和水法上的公物与土地法上的公物涉及的是不同种类的并列的法定公物，而不应认为《公路法》《水法》是《土地管理法》的特别法。

　　本案中的“渠留地”即“护堤地”，已经征用的护堤地应该视为河道公物的组成部分而认定为水法上的公物。我国《河道管理条例》规定：“本条例适用于中华人民共和国领域内的河道(包括湖泊、人工水道、行洪区、蓄洪区、滞洪区)。”第二十条规定：“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地 （包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。”

　　值得注意的另一个问题是，我国尚存在非国有的护堤地。《四川省河道管理实施办法》规定：“划定的护堤地、护岸地，土地所有权、使用权不变，但应服从河道主管机关的防洪安全管理；国家专门征用作为护堤地、护岸地的土地，由河道主管机关管理使用，并按规定办理土地确权手续。”未征用的护堤地究竟系理论上的“预定的公物”还是一种行政法上的地役权？其法律地位尚有研讨的必要。

二○○九年十月二十九日

附录：

【案情介绍】1988年7月，某灌区管理总局总干渠管理局（以下简称总干局）为解决基层干部职工住房问题，在其经营管理的总干渠渠留地范围内规划出18000平方米给职工自建住宅，收取部分林地补偿费。?

　　1992年11月23日，某市土地管理局依照土地管理法第四十七条规定和市政府“关于开展全市农业建设用地清查工作的通知”及“关于处理违法占地问题的暂行规定”的有关规定，以总干局买卖土地为由，对其作出处罚决定：1.没收出卖土地的违法所得；2.处以每平米3元的罚款。总干局对此决定不服，向人民法院提起行政诉讼。经法院开庭审理，认为总干局批准在护堤上建房的行为，直接违反了《中华人民共和国水法》《河道管理条例》的明确规定，应适用这个法律规范由河道主管机关处理。土地管理部门对该案的处罚属越权行为，应撤销土地行政处罚决定，建议河道主管机关对该案依法查处。??

【法律评析】

　　本案双方争议的焦点是：对非法在渠留地上建筑住宅的行为进行处罚应适用水法还是土地管理法。此案涉及到土地管理法与水法在适用范围上的关系问题。土地管理法是关于土地管理的一般法，在森林、草原、矿产、水资源等领域也会遇到与他们相关的特定土地管理问题，而森林法、草原法、矿产资源法、水法等对此所作的具体相对于土地管理法而言则是特别法，按照特别法优先于一般法的法律适用原则，在出现这种法律规定重叠的情况下应当优先适用特别法。?

　　本案当中，总干渠渠留地虽然属于土地的范畴，但是，由于总干渠作为人工水道属于水工程，而渠留地即为护堤地，所以渠留地同时也是水工程的组成部分，属于水工程的保护范围。在护堤地上建房的行为，其直接侵犯的客体是国家对河道安全的保护和管理，而不是一般意义上的土地使用权。按照《中华人民共和国水法》第二十八条规定：“国家保护水工程及堤防，护岸等相关设施，任何单位和个人不得侵犯、毁坏”。总干渠及渠留地等附属设施的安全受到水法的保护。在《中华人民共和国土地管理法》与《中华人民共和国水法》当中均对违法占用土地的行为规定了行政处罚条款。根据前述原则，应当适用水法。

　　这里还要讨论一个问题，在特别法方面可适用行政法规等低层级法？我们认为，低层级法有两种情况，即执行性（或解释性）和创制性，但一般都是执行性和解释性的，创制性较少。执行性和解释性低层级法的适用必须必须具备三个条件：（一）有与一般法处于同一效力层次的特别法（以下简称高法）。在本案中水法作为特别法与一般法即土地管理法处于同一效力层次，是特别法中的高法；（二）高法对调整对象作出某中性质的规范，低法必须以此为依据加以具体化。在本案水法对危害水工程的行为规定行政处罚条款，《河道管理条理》在相应条款中加以具体化，不能增删、扩缩，并在此前提下，低法制度中可以有一定程度的自由裁量。在本案中《河道管理条理》是国务院依据《中华人民共和国水法》的授权制定的实施细则性质的行政法规，在规范的内容上没有超出水法的授权范围，没有任意增删与扩缩。本案涉及的《河道管理条理》第二条规定人工水道属于河道，第二十条规定护堤地属于河道管理的范围即是在不违反《中华人民共和国水法》羁束性规定的前提下，具有自由裁量性质的规定。综上所述，本案中《河道管理条例》是应当适用的。